CSDJ - F11001010200020180263200ADJUNTA20181116114158-2018

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Magistrado Ponente: PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicado: 110010102000 201802632 00 Aprobado según Acta No. 99 de la misma fecha.

Ref.: Conflicto de competencias entre las

Jurisdicciones Ordinaria Laboral y Contencioso Administrativa. ASUNTO Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de competencias suscitado entre las Jurisdicciones Contenciosa Administrativa, representada por el JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN y la Jurisdicción Ordinaria Laboral en cabeza del JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, con ocasión del conocimiento del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO promovido por EPS MEDICINA PREPAGADA

SURAMERICANA S.A EPS SURA, contra la ADMINISTRADORA

CONFLICTO NEGATIVO DE JURISDICCIONES Rad. 110010102000 201802632 00

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, mediante el cual pretende la nulidad de los actos administrativos en lo relativo a ordenar la devolución de aportes a salud realizados, el que resuelve el recurso de reposición y apelación donde finalmente confirmó la resolución recurrida.

ANTECEDENTES RELEVANTES

1. La EPS MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A -EPS SURA en ejercicio del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, pretende se declare la nulidad de la Resolución No. GNR 378337 del 25 de noviembre de 2015 emitida por COLPENSIONES, en lo relativo a ordenar a la EPS la devolución de aportes a salud realizados por COLPENSIONES con cargo a la mesada pensional de la señora ELIZABETH SANCLEMENTE GIRON, y la nulidad de las Resoluciones No. GNR 69428 del 3 de marzo de 2016 que resolvió el recurso de reposición y confirmó en todas sus partes la Resolución No. GNR 378337 del 25 de noviembre de 2015, y la Resolución No. VPB 11868 del 10 de marzo de 2016, por medio de la cual COLPENSIONES resolvió el recurso de apelación presentado contra la Resolución No. GNR 378337 del 25 de noviembre de 2015, donde se confirma el acto recurrido; y a título de restablecimiento del derecho se pretende, que no se exija a EPS SURA el pago de aportes allí indicados, o en el evento que se haya realizado el pago, se restituya el valor cancelado debidamente indexado. Así como también se condene a COLPENSIONES al pago de intereses de mora desde la fecha en que

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO EPS SURA haya realizado la devolución y hasta el momento del

cumplimiento de la sentencia.

2. Como fundamento fáctico de la demanda se presenta: “PRIMERO: COLPENSIONES, el día 25 de noviembre de 2013 profiere la Resolución GNR 378337 en la cual se ordena a la señora ELIZABETH ANCLEMENTE GIRON la devolución de las mesadas pensionales pagadas en los meses de enero a mayo de 2014, y a la EPS SURA y /o FODYGA la devolución de los dineros descontados de las mesadas pensionales y aportados a la EPS SURA en los meses de febrero a junio de 2014 como aportes al Sistema General de Salud.

SEGUNDO: COLPENSIONES, el día 2 de febrero de 2016, notificó a EPS SURA la Resolución No. GNR 378337 del 25 de noviembre de

2015.

TERCERO: EPS SURA presentó los recursos de reposición y en subsidio apelación en contra de la Resolución No. GNR 378337 del 25 de noviembre de 2015.

CUARTO: EPS SURA no ha sido notificada de la Resolución Nro.

GNR 69428 del 3 de marzo de 2016, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición, y por lo tanto no se tiene copia de la misma. En la Resolución que resuelve el recurso de apelación se hace referencia a este acto administrativo.

QUINTO: COLPENSIONES resolvió el recurso de apelación mediante la Resolución Nro. VPB 11868 del 10 de marzo de 2016. En esta resolución confirmó en todas partes la Resolución No. GNR 378337 del 25 de noviembre de 2015.

SEXTO: La Resolución No. VPB 11868 del 10 de marzo de 2016 fue notificada mediante aviso calendado el día 19 de agosto de 2016, recibido en EPS SURA el día 26 de agosto de 2016, lo cual quiere decir que se entendió notificada el 27 de agosto de 2016.”

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

3. El JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, mediante auto de 26 de enero de 2017 admitió la demanda, llevó a cabo la audiencia inicial que trata el artículo 180 de la Ley el 25 de julio de 20181, donde declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda, tras estimar que el competente para conocer es la Jurisdicción Ordinaria Laboral y remitió a los Juzgados Laborales del Circuito de Medellín – Reparto.

Consideró que en atención a la materia discutida, la cual es, una controversia acerca de la devolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social, es la Jurisdicción Ordinaria Laboral, a quien corresponde dirimir la presente lítis, toda vez que la misma se enmarca, en lo previsto en el artículo 622 del Código General del Proceso que reformó el numeral 4º del artículo 2º de la ley 712 de 2001, pues dicha litis es propia del Sistema de Seguridad Social Integral. Con fundamento en lo anterior, indicó que al revisar la norma sobre el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el caso

objeto de estudio no se enmarca dentro de los asuntos para los que aplica la misma, más bien parece que es propio de aquellos que corresponden a la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Arribadas las diligencias al JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, el 16 de agosto de 2018 resolvió rechazar de plano y propuso conflicto negativo de competencia. 1 Folio 104 a 107 c.o.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Consideró el aludido Juzgado, que de las pretensiones de la demanda se busca la declaratoria de nulidad de unos actos administrativo, y por ende no puede éste Despacho abrogarse la competencia de dicha pretensión, pues no la tiene y menos aún reformar o sugerir a la actora una acción judicial distinta a la que impetra, pues lo que busca la demandante es la declaratoria de nulidad del acto administrativo, que es del resorte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En virtud de lo anterior, ordenó remitir las diligencias ante esta Superioridad para que sea dirimido el conflicto planteado. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones planteado entre el JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN y el JUZGADO DIECISEIS LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN al tenor de lo

preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, que precisa: “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las siguientes atribuciones: (…)

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)”.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión

Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las

Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional

disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Y es que el artículo 112 numeral 2° de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, indica que corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. Es decir, se requiere que exista conflicto, esto es, que dos o más funcionarios judiciales se consideren o no competentes para conocer de una determinada actuación. Esta tarea de distribución de competencia entre las diferentes jurisdicciones, obedece o tiene como finalidad la de asegurar una adecuada y eficiente atención de las diferentes clases de controversias, acorde a las reglas generales basadas en factores como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes, y al de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores le correspondería conocer a jueces distintos.

Ahora bien, aunque el artículo 116 de nuestra Constitución Política2, establece taxativamente quienes ejercen funciones jurisdiccionales dentro del ordenamiento colombiano, empero, se tiene que dada la diversidad de los

sistemas jurisdiccionales y de las mismas competencias que nos rigen, en ocasiones pueden presentarse, con razonable fundamento, dudas en relación con la naturaleza jurídica de las pretensiones que se debaten y las acciones judiciales incoadas, por lo que el mismo ordenamiento normativo ha previsto la solución oportuna a cualquier conflicto (de jurisdicciones o de competencias), para evitar así la inseguridad jurídica y las consecuencias que pueden acarrear no sólo a los particulares, sino también a la administración de justicia. Es así entonces, que es a esta Corporación, a la que le compete dar solución a los conflictos suscitados entre las distintas jurisdicciones teniéndose que los mismos se presentan cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: 2 “ARTICULO 116º—Modificado. A.L. 3/2002, Art. 1º. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar

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a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u

otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción. Verificado que efectivamente en el presente evento se satisfacen los tres requisitos anteriores, y por ende nos hallamos ante un conflicto negativo de competencia, se reviste de facultades esta Sala para resolverlo, y a ello se procede. CASO CONCRETO El punto de partida para resolver el conflicto de jurisdicciones bajo estudio suscitado entre las autoridades arriba anotadas, de acuerdo a la demanda incoada por la EPS SURA contra COLPESIONES, gira en torno a la pretensión de la actora, en reivindicar nulidad parcial de los actos administrativos correspondientes, tendiente al logro de la devolución de aportes a salud por COLPENSIONES a favor de la actora, relacionados con la mesada pensional de la señora ELIZABETH SANCLEMENTE GIRÓN; en otras palabras, se pretende que a título de restablecimiento no se exija a la EPS el pago de aportes materia de controversia, o en el evento que se haya realizado el pago, se restituya el valor cancelado debidamente indexado.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Esta Corporación, en consideración a la situación fáctica esgrimida en la demanda, dirimirá el conflicto negativo suscitado entre la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la Jurisdicción Ordinaria Laboral, asignándole el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Administrativa,

por las razones que a continuación se exponen:

Así pues, encuentra la Sala en aras a dirimir la controversia planteada, se procederá a atender la pretensión principal de la demanda, pues ésta se dirige al pronunciamiento por vía judicial para que se declare la nulidad de unos actos administrativos emitidos por COLPENSIONES. Como primera medida, la Sala encuentra que la Ley 712 de 2001 que modificó el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso señaló en cuanto a la Jurisdicción Ordinaria lo siguiente: “Artículo 2o. competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de: (...) “4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Evidentemente el presente litigio surge por unos actos administrativos proferidos por una entidad pública donde se ordenó a SURA EPS devolver aportes a salud realizados con cargo a la mesada pensional de la señora ELIZABETH SANCLEMENTE GIRÓN, por lo cual el litigio de marras no se originó entre una afiliada y las entidades administradoras del sistema de pensiones, por lo que la norma citada en precedencia no se ajusta a los hechos descritos en las pretensiones del acto.

Siguiendo este derrotero, se observa por la Sala que en todo caso al

demandar un acto administrativo o pronunciamiento de la administración pública que ordenó la devolución de unos dineros se debe acudir a la acción propia descrita en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, que reza: “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Consecuentemente, tenemos que el Legislador expidió la Ley 1437 de 2011, la cual dispone en su artículo 104, lo siguiente: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en

actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. (…)” Como puede verse, lo que quiso el Legislador al expedir la nueva normatividad, en materia de competencia, no es otro distinto que aclarar los vacíos existentes exceptuando el conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de las controversias referentes a los Trabajadores Oficiales y especializar una jurisdicción -la ordinaria-, para radicar en ella, de una vez por todas, el conocimiento de todos aquellos litigios del Sistema de Seguridad Social Integral, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, que no sean de carácter público.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Ahora bien, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento que no provengan de un contrato de trabajo, y que se controviertan actos de cualquier entidad pública de conformidad con lo señalado en el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo. De otra parte, es menester resaltar que la Ley 1819 de 2016 “ Por medio de

la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”, frente a la devolución de aportes dispuso: “ARTÍCULO 311. DEVOLUCIÓN DE APORTES Y SANCIONES. En los eventos en los que se declare total o parcialmente la nulidad de los actos administrativos expedidos por la UGPP y se ordene la devolución de aportes y/o sanciones, la UGPP ordenará la devolución de los mismos al Fosyga, al Fondo de Riesgos Laborales, a las Administradoras de Pensiones, y riesgos laborales, al Tesoro Nacional, al ICBF, al SENA, a las Cajas de Compensación, y a todas las demás entidades que hayan recibido recursos del Sistema de la Protección Social, según el caso, conforme con el procedimiento que establezca para el efecto. La orden de pago será impartida por la UGPP dentro de los 30 días hábiles siguientes contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriada la sentencia, mediante acto administrativo que será notificado a las entidades obligadas a la devolución de los aportes y/o sanciones. La devolución de los aportes por parte de las entidades obligadas deberá realizarse y acreditarse dentro de los dos (2) meses siguientes a la

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO notificación del acto administrativo proferido por la UGPP, en la cuenta que para tal efecto disponga el aportante; de lo contrario se causarán intereses

moratorios con cargo a las mencionadas entidades a la tasa de interés bancario corriente certificada por la Superintendencia Financiera por el período en el que se realiza el pago. Notificada la admisión de la demanda a la UGPP, esta deberá comunicarse a las Administradoras, o a quienes asuman sus obligaciones para que efectúen las provisiones correspondientes en una cuenta especial que reconozca la contingencia y que garantice la devolución de los recursos.” En el artículo 313 ibídem se determinó: “ARTÍCULO 313. COMPETENCIA DE LAS ACTUACIONES TRIBUTARIAS DE LA UGPP. Las controversias que se susciten respecto de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP en relación con las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, continuarán tramitándose ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.” En tal orden, se trata de un asunto de conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, pues el derecho reclamado a través de la presente demanda ataca un acto administrativo, controversia propia de conocimiento de los Jueces Administrativos, jurisdicción a la cual se le remitirá la presente actuación para lo de su cargo. En consecuencia, el competente para conocer de la demanda en cuestión, es el JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN, a quien se le asignará.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Así, de acuerdo con lo anterior, el control y juzgamiento de los actos de las autoridades públicas, en desarrollo de esa actividad administrativa, corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la medida que tal actividad revista en su contenido, proyección y finalidad en el ejercicio de funciones estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos o a través de los contratos estatales. Por lo anterior, la Sala encuentra acierto en lo manifestado por el Juez Ordinario, al identificar las pretensiones contra Colpensiones, circunstancia que sin lugar a dudas, establece el conocimiento del juez administrativo del presente asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado, asignando el conocimiento de este asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cabeza del JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN, al cual se remitirá el presente proceso.

SEGUNDO: Copia de esta providencia será enviada al JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, para su información.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada

ALEJANDRO MEZA CARDALES CAMILO MONTOYA REYES

Magistrado Magistrado

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

YIRA LUCIA OLARTE AVILA

Secretaria Judicial