CSDJ - F11001010200020180298000ADJUNTA20190516123348-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Magistrada Ponente Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Rad. No. 110010102000201802980-00 Aprobado según Acta de Sala No. 30 de la misma fecha ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a pronunciarse respecto del conflicto negativo de competencias suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por el JUZGADO NOVENO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, promovida por la apoderada judicial de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES –

COLPENSIONES contra ROSALBA DELIA NIÑO ROJAS.

HECHOS El presente conflicto, se generó por la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad1, presentada el 20 de abril de 2018 para reparto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la apoderada judicial de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES contra ROSALBA DELIA NIÑO ROJAS, con la que se pretende que se declare la nulidad de la resolución GNR 310194 del 4 de septiembre de 2014, expedida por la

demandante, donde se le reconoció a la demandada pensión de vejez y se ordenó el pago de esta. A modo de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la señora Niño Rojas la devolución de lo pagado por concepto de pensión desde la 1 Folios 7-22 del cuaderno original. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES inclusión en nómina, y que las sumas reconocidas a la demandante sean indexadas y pagadas con intereses.

ANTECEDENTES PROCESALES La demanda correspondió por reparto del 20 de abril de 20182 a la magistrada Beatriz Helena Escobar Rojas del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En pronunciamiento del 4 de mayo de 20183, declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, al observar que la accionada había cotizado siempre a pensión como trabajadora particular, por lo que la competencia para tramitar la demanda recaía en la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a reparto de los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. La parte demandante interpuso recurso de reposición contra la mencionada determinación el 21 de mayo del 20184, pero esta fue confirmada en providencia del 6 de julio de 20185. El proceso fue repartido al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, el 23 de

julio de 20186. Este, mediante providencia del 20 de septiembre de 20187, decretó la falta de competencia para conocer de la demanda, atendiendo a la calidad de empresa industrial y comercial del estado de la demandada y a que la pretensión se dirige contra un acto administrativo. Por esto, planteo el conflicto negativo de competencia entre distintas jurisdicciones y ordenó el envío del expediente a esta Corporación. POSTURA DE JUZGADOS COLISIONADOS La magistrada Beatriz Helena Escobar Rojas, como ponente del caso en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, comenzó señalando que, pese a la disposición del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, donde se atribuye a la Jurisdicción 2 Folio 23 ibídem. 3 Folios 25-28 ibídem. 4 Folios 31-40 ibídem. 5 Folios 44-46 ibídem. 6 Folio 49 ibídem. 7 Folios 59-60 ibídem. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES Administrativa el conocimiento de las controversias originadas en actos, hechos u omisiones donde están involucradas entidades públicas, para el caso de la seguridad social existen ciertas excepciones, pues a esa jurisdicción solo le competen los asuntos relativos a la seguridad social de los servidores públicos,

cuando esta sea administrada por una persona de derecho público. Advirtió, que en virtud del numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y del artículo 15 de la ley 100 de 1993, los pleitos referentes al Régimen de Seguridad Social Integral donde se involucren trabajadores particulares o trabajadores oficiales son competencia de la Jurisdicción Ordinaria. Relacionó una providencia del esta Sala8, referida a las competencias de la Jurisdicción Administrativa en temas pensionales, y otra del Consejo de Estado9, donde se declaraba incompetente para conocer de una demanda dirigida contra el acto que reconoce pensión de jubilación presentada por la autoridad que emitió el acto, toda vez que la pensión beneficiaba a un trabajador oficial. Indicó, que de la revisión de las pruebas aportadas en la demanda, se podía establecer que la demandada estuvo vinculada durante toda su vida laboral al sector privado, circunstancia que le hacía concluir que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral era quien debía conocer del asunto. Destacó que, si bien, en alguna ocasión esta Corporación había tomado la determinación de asignar el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad contra una trabajadora oficial, ese criterio no aplicaba a la demanda en estudio, por lo expuesto en la providencia del Consejo de Estado y porque la acción de lesividad no es de carácter autónomo, por lo que esta debe sujetarse a las reglas de competencia definidas por la ley. Sobre el tema, citó un auto de unificación del Consejo de Estado10.

8 Providencia del 27 de mayo de 2015, radicado 110010102000201501096-00, M.P. Nestor Iván Osuna Patiño. 9 Providencia del 15 de abril de 2016, radicado 201001598, M.P. William Hernández Gómez. 10 Auto del 16 de junio de 2016, radicado 200522678, M.P. William Hernández Gómez. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES Por último, alertó que la aplicación de las previsiones de esta Corporación en el caso generaría una afectación al principio de seguridad jurídica, pues si un trabajador particular demanda el acto de reconocimiento de pensión el proceso sería remitido por competencia a la Jurisdicción Ordinaria, pero si la entidad que expidió el acto lo demanda, esta tendría que ser enviada a conocimiento de la

Jurisdicción Administrativa. El JUZGADO NOVENO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, aseguró que no compartía las razones expuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues se debía verificar que la demandante era una empresa industrial y comercial del estado, y que la presente demanda buscaba la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo. En consecuencia, consideró que al proceso se le tenía que dar el trámite de la nulidad y restablecimiento del derecho, en concordancia con los artículos 138 y

139 del CPACA, siendo esta de conocimiento exclusivo de la Jurisdicción Administrativa. Reforzó su posición presentando 2 providencias de esta Sala11.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al tenor de lo previsto en el artículo 256 numeral 6º de la Constitución Política, y en concordancia con el numeral 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 1996Estatutaria de Administración de Justicia-, es competente para “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales...”. Dable es señalar que tal facultad Constitucional y Legal se mantiene incólume para esta Superioridad, a pesar de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 11 Radicados 201801022-00 y 201602744-00. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES 2 del primero (1º) de julio de 2015, mediante el cual se creó el nuevo órgano rector disciplinable, pues en razón a lo establecido en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán

sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, transitoriedad que ha sido avalada por la Corte Constitucional mediante diferentes providencias, entre ellas el Auto 278 de fecha 9 de julio de 2015 proferido por la H. Corte Constitucional, que dispuso “6. De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”. Por consiguiente, “(…) para que la Corte Constitucional pueda ejercer la nueva función de “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones…solo tiene lugar una vez cesen los efectos de las normas transitorias…”; razón por la cual esta Sala entrará a decidir lo que en derecho corresponda. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo. Para que se estructure o

proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo y c) Que el proceso se halle en trámite.

Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la Sala a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los funcionarios judiciales. 2.- Solución del caso El ejercicio de la potestad jurisdiccional debe enmarcarse en las competencias reglamentadas por el Legislador al distribuir los asuntos de los cuales le corresponde conocer a los distintos jueces y tribunales del Territorio Nacional. Los términos jurisdicción y competencia entrañan conceptos distintos, en la medida que la primera responde a la facultad de administrar justicia, viene de “juris” (derecho) y “dictio” (declarar), esto es, poder de declarar o definir un derecho; y la segunda a la atribución para conocer de determinado asunto; sin embargo, las dos guardan estrecha relación y no es posible separarlas, sobre todo en sistemas de derecho como el nuestro, donde convergen varias jurisdicciones como la ordinaria

en sus diferentes especialidades, de lo contencioso administrativo, penal militar, eclesiástica, indígena, etc., siendo apenas lógico, que si el funcionario carece de jurisdicción para asumir el conocimiento de un litigio, desde luego también carezca de competencia. En todo caso, como esa distribución obedece a unos criterios adoptados por el legislador en orden a asegurar la adecuada y eficiente atención de las distintas clases de controversias sometidas al poder jurisdiccional. La definición de los conflictos por el conocimiento de un asunto, lo cual entraña simultáneamente establecer la competencia en un juez unipersonal o colegiado, remite a la Sala en el ejercicio de su función, a las reglas generales que el legislador ha señalado para el efecto, sobre cuyas pautas el derecho procesal y la jurisprudencia han República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES precisado en orden a preservar las facultades del juez natural llamado por la ley a conocer de determinado litigio.

Es así, de acuerdo con dichas reglas, la competencia generalmente se determina por ciertos factores, como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes

y el de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores que le correspondería conocer a jueces distintos. De acuerdo a la información obrante en el expediente, COLPENSIONES solicita la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución GNR 310194 del 4 de septiembre de 2014, a través del cual la entidad accionante reconoció a la señora Rosalba Delia Niño Rojas una pensión de vejez, teniendo en cuenta que esta no tenía derecho al reconocimiento pues no tenía los requisitos exigidos para acceder al régimen de transición al momento de trasladarse del Régimen de Ahorro Individual al Régimen de Prima Media con Prestación Definida. De ahí que del medio de control de acción de lesividad interpuesto por Colpensiones se haya generado el respectivo conflicto entre jurisdicciones, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó no ser competente al no ostentar la calidad de servidora pública la señora Rosalba Delia Niño Rojas, situación que generó que remitiera el expediente a los juzgados laborales del circuito, correspondiéndole el asunto de la referencia al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, quien manifestó tampoco ser el competente, al tener en cuenta que la pretensión de la entidad demandante es la nulidad de su propio acto administrativo. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES De acuerdo a lo anterior, observa esta Sala, previamente, que la demanda en cuestión fue interpuesta en vigencia de la ley 1437 de 201112, Estatuto que en cuanto a la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dispone: “ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

Así mismo, que al demandarse un acto administrativo o pronunciamiento de la administración pública por la misma entidad que lo expidió, conforme a lo anunciado por el apoderado en escrito de la demanda, se debe acudir a la acción propia descrita en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, que reza: "Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse

el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación” Ahora bien, doctrinal y jurisprudencialmente de la ACCIÓN DE LESIVIDAD se tiene que, no hay una concreta ordenación legal, se trata simplemente de una forma especial que adquieren las genéricas del Código. De ahí que en vigencia del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado ha precisado, que en “materia de nulidad y restablecimiento del derecho se ha dicho también que la entidad puede optar por el mecanismo de la revocatoria directa o demandar el propio acto conforme al artículo 138 12 Decreto 01 de 1984 vigente hasta el 1 de julio de 2012 conforme lo dispuesto en el art. 309 de la Ley 1437 de 2011. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES C.P.A.C.A., al referirse el legislador en los términos de “toda persona”, pero que indefectiblemente tendrá que hacerlo cuando no le sea posible utilizar dicha

revocatoria por parte de la entidad que expidió el acto respectivo, por ejemplo, cuando no logra obtener el consentimiento de quien le beneficia el acto administrativo particular y concreto”13 Así mismo ha señalado esa misma Corporación14, que la acción de lesividad, hoy medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se configura en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo buscando la nulidad de sus propios actos. La anterior es considerada como una fórmula de garantía del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas para el control jurisdiccional de sus propias decisiones viciadas por inconstitucionalidad o ilegalidad, cuando no han podido revocarse por la vía administrativa y que puedan causar perjuicio al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos. Dicho medio de control tiene una connotación objetiva cuando persigue únicamente la protección del ordenamiento jurídico y, subjetiva cuando además, busca el restablecimiento de un derecho de la correspondiente entidad pública que se encuentre amparado en una norma jurídica. “Así las cosas, por acción de lesividad se entiende tanto el ejercicio de la acción de simple nulidad, o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, en ambos casos, con fundamento en actos administrativos adoptados por la Nación o por las demás entidades públicas administrativas, los cuales impugna la entidad pública correspondiente persiguiendo los propósitos de una u otra acción”15. De acuerdo a lo anterior se observa que de la legislación mencionada debe ser de

conocimiento la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que es la competente 13 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, Auto del 16 de octubre de 2014, exp. 81001-23-33-000-2012-00039-02, CP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 14 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014, exp. 660012331000200900087 02, CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 15 Ibídem. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES para resolver acciones de nulidad y restablecimiento del derecho – acción de lesividad previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, en este caso, en cabeza del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, al que deberá remitirse el expediente.

Pues esta Jurisdicción es la encargada de realizar el control y juzgamiento de los actos de las mismas autoridades públicas, en la medida que estudia su contenido, proyección y finalidad en el ejercicio de funciones estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y

Legales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre JUZGADO NOVENO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F, con ocasión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – acción de lesividad promovido a través de apoderada judicial, por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES contra la señora ROSALBA DELIA NIÑO ROJAS, asignando el conocimiento a la JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA, representada por el segundo despacho de los mencionados, acorde con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído; en consecuencia, envíese de inmediato el expediente a ese despacho judicial para lo de su competencia.

SEGUNDO: REMITIR copia de esta providencia al JUZGADO NOVENO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ para su información.

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

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PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA

WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN

CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

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ACLARACIÓN DE VOTO

Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Radicación No. 110010102000201802980-00 Aprobado en Sala No. 30 del 15 de mayo de 2019 Con el debido respeto me permito manifestar mi ACLARACIÓN DE VOTO en relación con la decisión aprobada, para indicar que me ha sido negado de forma reiterada por la Sala los impedimentos manifestados cuando se encuentra vinculado COLPENSIONES, por tanto, la suscrita en aras del principio de celeridad y eficacia atendiendo mis deberes funcionales, participó en el estudio del asunto de la referencia. De los Señores Magistrados, en los anteriores términos dejo planteada mi aclaración de voto. Se remite a la Secretaría Judicial un expediente de 7 cuadernos con 16-16-16-1660-16-16 folios y 4 Cds. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

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Magistrada Fecha Ut Supra