CSDJ - F11001010200020180299100ADJUNTA20190404161028-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Magistrado Ponente Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Rad. No. 110010102000201802991 00 Aprobada según Acta de Sala No. 17 de la misma fecha OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO QUINTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C. y el JUZGADO TREINTA Y SEIS ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, por el conocimiento de demanda ordinaria interpuesta por la EPS

SANITAS S.A, contra la NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN

SOCIAL.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. El 22 de junio de 2018, EPS SANITAS S.A, por intermedio de apoderado judicial, presentó ante el Juez Laboral, demanda Ordinaria Laboral, cuyas pretensiones son las siguientes: • "Se declare la responsabilidad de la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y de la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD EN SALUD -ADRES - en la causación de los perjuicios en la modalidad de daño emergente, irrogados a EPS SANITAS S.A., con ocasión al daño antijurídico derivado der rechazo infundado de

trescientos setenta y ocho (378) solicitudes de recobros, cuyo costo asciende a CUARENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL CIENTO SESENTA Y CUATRO COP ($46.646.164).” • "Como consecuencia de la declaración efectuada en el numeral anterior, se condene a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECIÓN SOCIAL y de la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES - en la modalidad de indemnización del daño emergente, al reconocimiento y pago a favor de EPS SANITAS S.A. de la suma de CUARENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL CIENTO SESENTA Y CUATRO COP ($46.646.164) correspondientes a los trescientos setenta y ocho (378) solicitudes de recobro." . ” Conforme a la declaración anterior, se condene a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL , y de la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN ADRES – en la modalidad de indmnizacion del daño emergente al reconocimiento y pago a favor de la EPS SANITAS S.A. a la suma de CUATRO MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS DIECISEIS PESOS ($4.664.616).” • " En la modalidad de lucro cesante, se condene a los demandados a pagar a favor de as demandantes, intereses moratorios, sobre el monto de que tratan las pretensiones 4.1 y 4.3, liquidados entre la fecha de exigibilidad del respectivo

concepto de recobro y la de pago efectivo de su importe, a la tasa máxima de interés moratorio establecida para los tributos administrativos por la DIAN, conforme al artículo 4 del Decreto 1281 de 2002."

2. Sometida a reparto le correspondió conocer del proceso al JUZGADO QUINTO

LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C, quien mediante auto de fecha 30 de julio de 2018, indicó que "Es claro entonces que los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud NO incluidos en el Plan Obligatorio de Salud - NO POS-, deben zanjarse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por expresa competencia de la Ley 1437 de 2011". "Así las cosas, se dispondrá remitir el asunto al reparto de los Jueces Administrativos del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia."(FL 116-118)

3. Una vez arribadas las diligencias al JUZGADO TREINTA Y SEIS

ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C, indicó que "Teniendo en cuenta los fundamentos fácticos enunciados, las pruebas allegadas y la reseña legal en comento, resulta palmario que, la presente controversia se enmarca en lo dispuesto en el Numeral 4 del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en tanto, versa sobre obligaciones de pago del suministro de insumos y medicamentos, no incluidos dentro del Plan

Obligatorio de salud, siendo un asunto propio del Sistema de Seguridad Social Intégrât'. "En esa medida, a la jurisdicción contenciosa administrativa no le es dado conocer de la presente demanda, razón por la que, debe ser adelantado por la jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, y como inicialmente la demanda se repartió al Juzgado 05 Laboral del Circuito de Bogotá, quien declaró la falta de competencia, se suscitará conflicto negativo frente a este Despacho, para que la autoridad judicial respectiva resuelva lo pertinente." (FL 121-123)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6o del artículo 256 de la Constitución Política y 2o del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre las autoridades judiciales arriba reseñadas.

Es necesario aclarar que si bien es cierto, el Acto Legislativo 02 del 1o de julio de 2015, modificó el Capítulo 7 del Título VII de la Constitución Política, suprimiendo el Consejo Superior de la Judicatura, también lo es que en sus artículos 18 y 19, estableció unas medidas transitorias con el fin de garantizar la continuidad en el ejercicio de las funciones que se encontraban a su cargo. En este sentido, estipuló que "Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial".

Aunado a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, analizando este aspecto, consideró: "De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela"1 (resaltado nuestro). En consecuencia, como en la actualidad esta Sala conserva sus funciones y competencias, se encuentra facultada para emitir la decisión que en derecho corresponda en el presente asunto. 2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, o a la Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro al FOSYGA hoy ADRES de lo pagado por EPS SANITAS SA. - por prestaciones de salud que se encuentran por fuera del Plan Obligatorio de Salud -POSque fueron efectivamente prestadas a sus usuarios y pagadas por la demandante a sus Instituciones Prestadoras de los

Servicios de Salud-IPS-. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722 004 en la que se decidió el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal5, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios re interpretativos de las normas constitucionales y legales6. 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (¡i) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para

conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria "conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción". De la misma forma, que en el numeral 4o del artículo 2o del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de 7as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos". En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2o numeral 4o del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con

contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencias se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1o y 4o, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (¡i) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a "la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público" (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por ello surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general

de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en ej literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011. a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los "conflictos derivados de las devoluciones o alosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud", función que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral v de Seguridad Social v. que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral v de seguridad social. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que "no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio", de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencia a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, "integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan". Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Segundad Social, con ocasión de la entrada en vigencia

del artículo 622 del Código General del Proceso, "nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria"; (i¡) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que "tos recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud" y, (iii) "las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema", que no pueden confundirse con casos "de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado". 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto.

En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: SANITAS E.P.S. S.A. busca demostrar que con base en órdenes proferidas por jueces de tutela y en autorizaciones del Comité Técnico Científico, efectuó una serie de prestaciones en salud, valoradas en Cuarenta y Seis Millones Seiscientos Cuarenta y Seis Mil Ciento Sesenta y Cuatro Pesos Moneda Legal ($46.646.164), consistentes en prestación de servicios médicos no provistos en el Plan Obligatorio de Salud a sus usuarios y que no debían cubrirse con cargo a la Unidad de Pago por Capitación -UPO-, mediante algunas de las IPS de su red de prestadores y, luego, previa radicación de las facturas de venta esa EPS pagó a las IPS las sumas de dinero correspondientes. Posterior a ello, Sanitas presentó al Consorcio administrador en representación del Ministerio de Salud y Protección Social varias solicitudes de recobro, junto con los correspondientes soportes, para el trámite administrativo por parte del Estado por el valor que debió asumir al prestar servicios de salud que presuntamente no estaban cubiertos por los recursos destinados a cumplir con el Plan Obligatorio de Salud. Sin embargo, la mayoría de solicitudes fueron glosadas, generando un perjuicio económico grave para la EPS, cuya sostenibilldad económica se ve afectada y, por consiguiente, la futura prestación de servicios médicos no POS e incluso POS.

De tal modo que fracasado el trámite administrativo del recobro, se acudió a la administración de justicia para que declare que el Estado, mediante el Ministerio de Salud y Protección Social y con cargo al FOSYGA hoy ADRES, tiene la obligación de pagar a la EPS dichos valores, junto con los intereses moratorios a que hubiese lugar. Luego de verificada la situación táctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignaría a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el numeral 4o del artículo 2o del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), tratándose del recobro al Estado por prestaciones NO POS, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, y ello a su vez armonizado con él citado artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 literal f) adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011. Así lo reiteró la Corte Constitucional en Sentencia C-119 de 2008, mediante la cual se hizo el estudio de constltucionalldad de ese mismo artículo 41, al manifestar: "Ahora bien, para determinar cuáles son las autoridades judiciales que

originalmente tuvieron la competencia asignada a la Superintendencia, cuvo superior jerárquico está llamado a tramitar el recurso de apelación respecto de las decisiones judiciales asignadas por la norma bajo examen, debe tenerse en cuenta lo siguiente: Lo anterior significa que en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Lev 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia, multiafiliación v libre elección v movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuva segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial" (Subrayado v negrilla fuera de texto) En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinarla del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.

RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria y de Seguridad Social,

representada por el primero de ellos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, precédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Treinta y Seis Sesenta administrativo del Circuito de Bogotá, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial