CSDJ - F11001010200020180307300ADJUNTA20181210121921-2018

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M.P. DR. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal. Radicado 110010102000201803073 00

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RAMA JUDICIAL

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Bogotá. D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Magistrado Ponente: Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL Radicado. 110010102000201803073 00

Aprobado según acta No: 103 de la misma fecha OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado

entre el JUZGADO DIECINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y el JUZGADO VEINTIOCHO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, por el conocimiento de demanda de Reparación Directa interpuesta por las

EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN, contra la NACIÓNMINISTERIO DE

SALUD Y PROTECCIÒN SOCIAL.

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ANTECEDENTES PROCESALES

1. El 2 de marzo de 2015, las Empresas Publicas de Medellín ( EPM ) por intermedio de apoderado judicial, presentó ante los Juzgados Laborales del

Circuito de Bogotá, demanda Reparación Directa, cuyas pretensiones son las siguientes:  “Se declare la responsabilidad de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, tiene la obligación legal y constitucional de reconocer y cancelar el valor de los servicios prestados por mi mandante a los afiliados en relación a los medicamentos y/o procedimientos, intervenciones o elementos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud ( POS ) en consecuencia se ordenará a la demandada el pago de las siguientes pretensiones.”  “Recobros por servicios de salud no consagrados en el Plan Obigatorio de Salud, prescritos por el medico tratante y ordenados por el COMITÉ TÉCNICO CIENTÍFICO o por un FALLO DE TUTELA, por un valor de CIENTO CUARENTA Y COHO MILLONES OCHOCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS SETENTA Y SEIS PESOS ($148.846.376).”  “En virtud de la obligación legal de cancelar a la EPS el valor por los servicios y medicamentos prestados a sus afiliados no incluidos en el POS, la Nación, Ministerio de Salud, está adeudando a mi representada la suma de recobros por un valor de Ciento Cuarenta y Ocho Millones Cuarenta y Seis Mil Trescientos Setenta y Seis Pesos (148.846.376).” República de Colombia Rama Judicial

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 “En virtud del derecho de recobro en cabeza de las EPS como se fundamentará, mi mandante radicó los recobros de manera oportuna ante el Ministerio de Salud y Protección Social, pero no fueron reconocidos. A la fecha de presentación de la demanda, los demandados no han cancelado a mi mandante el valor de los medicamentos y procedimientos, intervenciones o elementos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud ( POS ) prestados oportunamente a los afiliados en virtud de las autorizaciones del Comité Tecnico Cientifico.”  “Todas las facturas fueron debidamente presentadas adjuntas al formato MYT de recobro ante el Ministerio de Salud y Protección Social, las cuales fueron glosadas o rechazadas, es decir no reconocido su pago porn algún requisito administrativo formal. “  “Al momento de la demanda los demandados adeudan la suma de CIENTO CUARENTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS SETENTA Y SEIS PESOS (148.846.376 ) mas los correspondientes intereses moratorios causados desde que se hicieron exigibles las obligaciones , esto es desde la fecha en que el Fosyga negó el recobro radicado liquidados a la tasa máxima legal permitida.”

2. Sometida a reparto le correspondió conocer del proceso al JUZGADO DIECINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, quien mediante auto de fecha 01 de agosto de 2018, indicó que no tenia la competencia para conocer del proceso de la referencia, por cuanto “ El articulo 622 del Codigo General del Proceso que modifica el numeral 4 del articulo 2 del Codigo

Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social dispone que no es competencia República de Colombia Rama Judicial

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M.P. DR. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal. Radicado 110010102000201803073 00 del Juez Laboral el conocimiento de los procesos de responsabilidad médica y los relacionados con contratos, concluyéndose entonces que el cobro de facturas por servicios de salud, producto de un contrato o servicios a usuarios de la demandante, es competencia propia de la Jurisdiccion Contencioso Administrativo, y no de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, precisándose entonces que no todo conflicto donde esté inmersa la prestación del servicio de salud es de conocimiento de esta jurisdicción, como es el caso del proceso ordinario de la referencia, donde se solicita el reconocimiento y pago del valor generado por los servivios médicos y hospitalarios prestados por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. Así las cosas,considera esta Judicatura que la competencia para conocer del presente proceso radica en los Jueces Administrativos del Circuito de esta ciudad..”(fl 412-414)

3. Una vez arribadas las diliencias al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, quien mediante auto de fecha 11 de octubre de 2018 indicó que, “En consecuencia, atendiendo a que la controversia no se presenta entre un empleado público y una administradora de seguridad social de derecho público de conformidad con el articulo 104 de la ley 1437 de 2011, el asunto en comento es competencia

de la Jurisdiccion Laboral por tratarse de una obligación emanada del sistema de seguridad social integral que no corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así las cosas, estima el Juzgado, que el conocimiento del presente asunto corresponde a la Justicia Ordinaria Laboral, por lo tanto, se procederá proponer conflicto negativo de competencia de carácter negativo y se remitirá el República de Colombia Rama Judicial

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M.P. DR. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal. Radicado 110010102000201803073 00 expediente al Consejo Superior de la Judicatura, al tenor de lo previsto en el numeral 6 del articulo 256 de la Constitucion Politica y 112 de la ley 270 de 1996.” (Flio 467-469 c.o.)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre las autoridades judiciales arriba reseñadas.

Es necesario aclarar que si bien es cierto, el Acto Legislativo 02 del 1° de julio de 2015, modificó el Capítulo 7 del Título VII de la Constitución Política, suprimiendo el Consejo Superior de la Judicatura, también lo es que en sus artículos 18 y 19, estableció unas medidas transitorias con el fin de garantizar la

continuidad en el ejercicio de las funciones que se encontraban a su cargo. En este sentido, estipuló que “Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. Aunado a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, analizando este aspecto, consideró: República de Colombia Rama Judicial

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M.P. DR. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal. Radicado 110010102000201803073 00 “De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”1 (resaltado nuestro). En consecuencia, como en la actualidad esta Sala conserva sus funciones y competencias, se encuentra facultada para emitir la decisión que en derecho corresponda en el presente asunto.

2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, o a la Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro al FOSYGA hoy ADRES de lo pagado por EPM–E.P.Spor prestaciones de 1 Magistrado Sustanciador Luis Guillermo Guerrero Pérez. República de Colombia Rama Judicial

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M.P. DR. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal. Radicado 110010102000201803073 00 salud que se encuentran por fuera del Plan Obligatorio de Salud –POSque fueron efectivamente prestadas a sus usuarios y pagadas por la demandante a sus Instituciones Prestadoras de los Servicios de Salud –IPS-. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722 00 en la que se decidió el conflicto , negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las

razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios reinterpretativos de las normas constitucionales y legales. 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de República de Colombia Rama Judicial

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M.P. DR. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal. Radicado 110010102000201803073 00 la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el

numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de República de Colombia Rama Judicial

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M.P. DR. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal. Radicado 110010102000201803073 00 competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencias se

presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). República de Colombia Rama Judicial

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M.P. DR. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal. Radicado 110010102000201803073 00 De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por ello surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan

generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el litera l f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por e l artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud” , función que ejerce a prevención , en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social . De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta República de Colombia Rama Judicial

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M.P. DR. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal. Radicado 110010102000201803073 00 Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencia a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad

procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de República de Colombia Rama Judicial

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Radicado 110010102000201803073 00 litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto. En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: La E.P.M. busca demostrar que con base en órdenes proferidas por jueces de tutela y en autorizaciones del Comité Técnico Científico, efectuó una serie de prestaciones en salud, valoradas en Ciento Cuarenta y Ocho Millones Ochocientos Cuarenta y Seis Mil Trescientos Setenta y Seis Pesos ($ 148.846.376.00), consistentes en prestación de servicios médicos no provistos en el Plan Obligatorio de Salud a sus usuarios y que no debían cubrirse con cargo a la Unidad de Pago por Capitación –UPC-, mediante algunas de las IPS de su red de prestadores y, luego, previa radicación de las facturas de venta esa EPS pagó a la IPS las sumas de dinero correspondientes. República de Colombia Rama Judicial

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M.P. DR. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal. Radicado 110010102000201803073 00 Posterior a ello, la E.P.M. presentó al Consorcio administrador en representación del Ministerio de Salud y Protección Social varias solicitudes de recobro, junto con los correspondientes soportes, para el trámite administrativo por parte del Estado por el valor que debió asumir al prestar servicios de salud que presuntamente no estaban cubiertos por los recursos destinados a cumplir con el Plan Obligatorio de Salud. Sin embargo, la mayoría de solicitudes fueron glosadas, generando un perjuicio económico grave para la EPM, cuya sostenibilidad económica se ve afectada y, por consiguiente, la futura prestación de servicios médicos no POS e incluso POS. De tal modo que fracasado el trámite administrativo del recobro, se acudió a la administración de justicia para que declare que el Estado, mediante el Ministerio de Salud y Protección Social y con cargo al FOSYGA hoy ADRES, tiene la obligación de pagar a la EPS dichos valores, junto con los intereses moratorios a que hubiese lugar. Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignaría a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de

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M.P. DR. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal. Radicado 110010102000201803073 00 competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), tratándose del recobro al Estado por prestaciones NO POS, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, y ello a su vez armonizado con él citado artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 literal f) adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011. Así lo reiteró la Corte Constitucional en Sentencia C-119 de 2008, mediante la cual se hizo el estudio de constitucionalidad de ese mismo artículo 41, al manifestar: "Ahora bien, para determinar cuáles son las autoridades judiciales que originalmente tuvieron la competencia asignada a la Superintendencia, cuyo superior jerárquico está llamado a tramitar el recurso de apelación respecto de las decisiones judiciales asignadas por la norma bajo examen, debe tenerse en cuenta lo siguiente: Lo anterior significa que en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de

urgencia, multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, República de Colombia Rama Judicial

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M.P. DR. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal. Radicado 110010102000201803073 00 las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial” (Subrayado y negrilla fuera de texto) En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.

RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral de la misma ciudad, asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria y de Seguridad Social, representada por el primero de ellos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Veintiocho Sesenta administrativo Oral de Medellín, para su información.

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NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL MAGDA VICTORIA ACOSTAWALTEROS

Vicepresidente Magistrada

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada República de Colombia Rama Judicial

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ALEJANDRO MEZA CARDALES CAMILO MONTOYA REYES

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial