CSDJ - F11001010200020180308100ADJUNTA20190809102645-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C, ocho (08) de agosto de dos mil diecinueve (2019)

Magistrada Ponente: Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Radicación No. 110010102000201803081-00 Aprobado según Acta No. 55 de la misma fecha. ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO SEGUNDO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE y el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, con ocasión de la demanda ejecutiva singular de mínima cuantía de ORGANIZACIÓN COOPERATIVA LA ECONOMIA contra la

ESE HOSPITAL SAN JOSE DEL GUAVIARE.

HECHOS Mediante apoderado judicial la ORGANIZACIÓN COOPERATIVA LA ECONOMIA interpuso demanda ejecutiva singular de mínima cuantía contra la ESE HOSPITAL SAN JOSÉ DE GUAVIARE, con el fin de que se libre mandamiento de pago a su favor por setecientos ochenta y nueve millones quinientos ochenta y tres mil trescientos ochenta y dos pesos ($789.583.382), representados en diferentes facturas de venta por la prestación de medicamentos y/o insumos medico quirúrquicos durante los años 2016 y 2017. Igualmente ordena a la demandada a pagar los intereses moratorios, así como las agencias en derecho y costas.

ACTUACIÓN PROCESAL

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RADICADO Nª. 110010102000201803081-00

REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES El conocimiento de la demanda le correspondió al JUZGADO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE, quien mediante auto del 25 de enero de 2018 declaro la falta de competencia para conocer de la presente demanda.

Lo anterior de conformidad con el inciso primero del artículo 75 de Ley 80 de 1993, estableció que las controversias que se originaran en los contratos estatales eran de competencia de la Jurisdicción de Contencioso Administrativo, lo cual incluía las originadas en los procesos de ejecución y cumplimiento. Luego, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispuso que los procesos “(…) ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta Jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades (…)”, por lo anterior seria de conocimiento la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (artículo 104-6). Cuando la disposición normativa habla de "esas entidades", hace alusión a entidades públicas, cuya definición, para efectos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra contemplada en el parágrafo del mismo artículo:

"Parágrafo. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%." Por lo tanto, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ya no sólo conocerá de los procesos de ejecución derivados de contratos estatales conforme a la Ley 80 de 1993, sino que también será de su conocimiento, aquellos procesos de ejecución cuyo origen sea un contrato celebrado con una entidad pública. Allegadas las diligencias al JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO mediante auto del 18 de mayo de 2018 declaró la falta de jurisdicción y remitió el expediente a esta Superioridad para que se dirima el conflicto que se propone. República de Colombia Rama Judicial

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RADICADO Nª. 110010102000201803081-00

REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES Señaló que descendiendo al caso concreto, y luego de revisar el material probatorio allegado junto con el libelo, se tiene que la demanda ejecutiva interpuesta por la sociedad ORGANIZACIÓN COOPERATIVA LA ECONOMÍA contra la E.S.E.

HOSPITAL DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE, tiene como título ejecutivo 68 facturas de venta, las cuales corresponden a mercancías y medicamentos efectivamente

suministrados a la entidad ejecutada. Precisó que no se encuentra demostrado de los hechos de la demanda o de los documentos y aportados como título ejecutivo en las pretensiones, que las facturas relacionadas se deriven de un contrato celebrado por una entidad pública, circunstancia que determina la competencia de esta jurisdicción para conocer del asunto de la referencia. Argumentó que de conformidad con lo anterior, las facturas aportadas como título ejecutivo se consigna que éstas derivan o se expiden a cargo de determinados contratos, específicamente los contratos numerados como 268 de 2016, 272 de 2016, 306 de 2017 y 310 de 2017, en el expediente no hay prueba de dichos contratos y en la demanda aparte de no ser señalado como base del título ejecutivo, ni siquiera se mencionan. Por lo tanto le impidió al Despacho siquiera estudiar si estos contratos se suscribieron bajo las formalidades de la contratación estatal por parte de una entidad pública, situación necesaria para que fueran susceptibles de ser estudiados por esta jurisdicción dentro de un proceso de ejecutivo. Aunado a lo anterior y acorde al artículo 297 del C.P.A.C.A., que consagra cuáles son los documentos que prestan mérito título ejecutivo, entre los que se encuentra, para el caso de autos: "3. (...) los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes

en tales actuaciones.", es indiscutible que, para que la presente demanda sea susceptible de ser conocida por esta jurisdicción, el título ejecutivo debe ser complejo, es decir, que se aporte junto con el respectivo contrato estatal. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES Concluyó que resulta claro que en el caso concreto, el título ejecutivo sobre el cual el ejecutante pretende cimentar la prosperidad de sus pretensiones no cumple con las condiciones requeridas por la ley para ser conocido en juicio ejecutivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto como se ha venido repitiendo, no se encuentra acompañado de todos y cada uno de los documentos que conforman el título ejecutivo y que prueban la existencia de una obligación clara, expresa y exigible.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del

artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina

Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente ésta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.

Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se

presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado. 2.- Del caso en concreto En este caso se está frente a un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO SEGUNDO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE y el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, con ocasión de la demanda ejecutiva singular de mínima cuantía de ORGANIZACIÓN COOPERATIVA LA

ECONOMIA contra la ESE HOSPITAL SAN JOSE DEL GUAVIARE.

Teniendo en cuenta que la demanda originaria de la presente controversia, se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, advierte la Sala, que el presente asunto se atenderá con lo dispuesto en dicha norma, pues de conformidad con lo señalado en el artículo 308 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso (Ley 1437 de 2011), el legislador dispuso: “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. En el caso sub lite la demandante pretende el pago de las obligaciones contenidas en 68 facturas de venta por valor de 789.583.382, representados en diferentes facturas de venta por la prestación de medicamentos y/o insumos medico quirúrquicos durante los años 2016 y 2017, junto con los intereses de moratorios. De conformidad con lo anterior, la demanda incoada por el apoderado judicial de la ORGANIZACIÓN COOPERATIVA LA ECONOMIA, está dirigida a que se ordene el República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES pago de suma de dinero incorporada en los 68 títulos valores, luego, por factor objetivo de competencia, esto es, por la naturaleza del asunto dígase de aquello sobre lo que versa la pretensión aducida en el proceso, se trata de un proceso ejecutivo, y en tal evento se tiene que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, conforme el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2001), delimita la competencia de los Jueces pertenecientes a la Jurisdicción Contenciosa en el artículo 104 que reza: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…)

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

En armonía, el artículo 297 ibídem contiene la definición de título ejecutivo para los efectos de ese Código: Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen

título ejecutivo:

1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.

2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.

3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”.

Pues bien, suponiendo que las 68 facturas de ventas, revelan la existencia de una relación contractual entre ambas partes, ha de precisarse que el Estatuto que las rige prescribe “son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”1, y, a continuación, define de forma enunciativa los diferentes tipos de contratos, como son los de obra, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargos fiduciarios y fiducia pública. A su turno, la misma Codificación establece, que los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito2. Igualmente, prevé el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de obligaciones contractuales, por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo3. Sin embargo, no existe evidencia en el expediente y como lo señaló el demandante y el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, de la existencia de un contrato estatal las partes reglado por la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes.4 Por el contrario se observa, que los títulos base de la ejecución lo compone 68 facturas de venta, calificados estos, como títulos valores de conformidad con el 1 Ley 80 de 1993 artículo 32. 2 Ley 80 de 1993 artículo 41. 3 Ley 80 de 1993 artículo 75. 4 Ley 1150 de 2007, Decreto 734 de 2012.

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES Código de Comercio, y que reúne los requisitos y características que establece esa misma normatividad5 y, que no se enmarca dentro de los previstos como títulos ejecutables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa de conformidad con las normas arriba citadas, pues se itera, sólo son: (i) el contrato estatal mismo; (ii) las actas adicionales que modifican el contrato; (iii) las actas de liquidación del contrato;

(iv) las actas de pago; (v) el convenio de transacción; (vi) las facturas de los bienes recibidos y las facturas cambiarias; (vii) los actos administrativos unilaterales, debidamente ejecutoriados y derivados de los contratos, que contengan una obligación de pagar una suma líquida de dinero a favor de la Administración (liquidación unilateral del contrato, por ejemplo); (viii) las sentencias proferidas en los procesos contractuales; (ix) los autos interlocutorios, ejecutoriados y proferidos en los procesos contractuales (verbigracia, los que aprueban las conciliaciones prejudiciales); (x) los laudos arbítrales; (xi) las pólizas de seguros; además, (xii) las ejecuciones derivadas de condenas proferidas por la misma Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los procesos de carácter contractual.

Siendo así, queda claro entonces que los títulos valores, son válidos para respaldar las distintas obligaciones contractuales adquiridas por la Administración o por los propios contratistas, siempre y cuando se deriven del ejercicio de la actividad contractual estatal, pues si no provienen directamente de dicho contrato, no podrán ejecutarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Ahora respecto a la composición de un título ejecutivo simple, El Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera - Subsección “A”, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, bajo radicado Nº 2014-00652-01 del 23 de marzo de 2017, expuso: 5 Código de Comercio: “Artículo 621: Además de lo dispuesto para cada título-valor en particular, los títulos-valores deberán llenar los requisitos siguientes: 1) La mención del derecho que en el título se incorpora, y 2) La firma de quién lo crea (..).”. “Artículo 772: Factura es un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio. No podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito (..)”. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES “El título ejecutivo bien puede ser singular, es decir, estar contenido o constituido

por un solo documento, por ejemplo un título valor, o bien puede ser complejo, esto es, cuando se encuentra integrado por un conjunto de documentos, como por ejemplo por un contrato, más las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el reconocimiento del deudor respecto del precio pendiente de pago, el acta de liquidación, etc. En todo caso, los documentos allegados con la demanda deben valorarse en su conjunto, con miras a establecer si constituyen prueba idónea de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante.” Por el contrario, tratándose de facturas de ventas como título ejecutivo simple o singular y no complejo, éstas se ajustan a lo dispuesto para la ejecución de obligaciones ante La Jurisdicción Ordinaria Civil, como lo prevé el artículo 422 del Código General del Proceso, vigente para la fecha de presentación de la demanda en cuestión6: “Artículo 422. Titulo ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.”. De acuerdo con todo lo anterior, queda claro que la competencia para conocer de la

demanda ejecutiva de menor cuantía cuya base son las 68 facturas de venta constituyéndose en títulos valores simples, sin origen en un contrato estatal, es la Jurisdicción Ordinaria Civil. Sin más consideraciones, esta Superioridad determina que la Jurisdicción competente para conocer de demanda ejecutiva singular incoada por el apoderado 6 Ley 1564 de 2012. Rige a partir del 1 de enero de 2014, en los términos del numeral 6) del artículo 627. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES judicial de ORGANIZACIÓN COOPERATIVA LA ECONOMIA contra ESE HOSPITAL SAN JOSE DEL GUAVIARE, es la Ordinaria Civil representada por el JUZGADO SEGUNDO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE , al cual se le enviara el expediente.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO SEGUNDO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE y el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la

Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, representada en el primero de los Despachos mencionados. SEGUNDO.- REMITIR el expediente al JUZGADO SEGUNDO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE, y copia de esta decisión al JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, para su información.

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial