CSDJ - F11001010200020180317300ADJUNTA20181218185641-2018

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., cinco (5) de diciembre dos mil dieciocho (2018) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No. 110010102000201803173 00 Discutido y aprobado en Acta No. 107 de la misma fecha

REF.: Conflicto Negativo de Jurisdicciones ASUNTO Se ocupa la Sala en dirimir el conflicto Negativo de Jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO TRECE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y EL JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ, con ocasión de la demanda ordinaria laboral promovida a través de apoderado por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S. SANITAS S.A., contra la NACIÓNMINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIALY

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE

SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES).

ANTECEDENTES RELEVANTES

1. Mediante escrito presentado el 24 de abril de 2018 ante los jueces laborales del Circuito de Bogotá, la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S. SANITAS S.A., presentó demanda ordinaria laboral contra la NaciónMinisterio de Salud y de la Protección Socialy Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), con

el fin de obtener el pago por la prestación o suministro de servicios, productos, insumos y medicamentos, NO incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, los cuales al ser cobrados no fueron cancelados. Así mismo, se pretende el reconocimiento de perjuicios que ocasionó el desgaste administrativo propio de la gestión de dichos servicios como el ocasionado por la mora en el reconocimiento y pago pretendido.

2. EL JUZGADO TRECE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó enviar las diligencias al Centro de Servicios Jurisdiccionales para los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, ya que el artículo 2° en su numeral 4° del C.P.T. y S.S., establece que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conoce de las controversias relativas de los servicios de seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios.

En vista de lo anterior, adujo que el juez laboral no era competente, toda vez que la controversia se desarrollaba entre una empresa promotora de salud E.P.S y el FOSYGA (hoy ADRES), entidad que por su naturaleza es la encargada de girar dinero de medicamentos y tratamientos que prestan las

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO E.P.S a sus afiliados. Ahora bien, observando la calidad de las partes sostuvo que se podía evidenciar que el presente petitum era eminentemente administrativo, y por ende la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo era quien debía conocer, tal como lo consagra el artículo 104 en su numeral

1° del CPCA que reza: “ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…) Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. (…) ” Por otro lado en providencia del 12 de abril de 2018 proferida por la Corte Suprema de Justicia, el M.P Luis Guillermo Salazar Otero con radicado 2017

2002 01 señaló:

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “4.- Conclusión Es claro entonces que los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosa de las facturas o cuenta de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud NO incluidos en el Plan obligatorio de Salud –NO POSdebe zanjarse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por expresa competencia de la Ley 1437 de 2011” De ahí que, era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo quien debía conocer del presente litigio, refiriendo el artículo 16 del C. G. P., en cuanto a

la competencia por los factores subjetivos, en ese orden de ideas rechazó la demanda y ordenó remitirla al Centro de Servicios Administrativos del Circuito de Bogotá reparto.

4. Repartido el proceso al JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, por medio de auto del 26 octubre del 2018, declaró la falta de jurisdicción, arguyendo que no podía conocer del presente asunto pues el mismo versa sobre el reconocimiento de sumas de dinero que fueron destinados a cubrir la prestación de servicio de salud que no se encuentran incluidos en el Plan Obligatorio de Salud –POS., y observando la naturaleza del conflicto, sostuvo, se podía apreciar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es Competente, ya que el

artículo 2° de la Ley 712 de 2001, establece:

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “Artículo 2o. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera” que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.” En concordancia con esta normatividad, puso de presente que esta Superioridad en providencia del 30 de octubre de 2013, resolvió conflicto de competencia negativo de la misma índole, donde se le asignó la competencia

a la Jurisdicción Ordinaria ya que el tema principal de la demanda era lo referente al Sistema de Seguridad Social Integral de conformidad con lo establecido con el artículo 2 numeral 4 de la Ley 712 de 2001, siendo el tema principal el pago que solicitó una ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A., E.P.S a la NACIÓN MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL de los valores referentes al suministro o provisión de los insumos de nueva tecnología para tratamientos quirúrgicos y/o diagnóstico de patologías neurológicas, no incluidos en Plan Obligatorio de Salud POS, tema que es claramente relacionado al Sistema de Seguridad Social. Adujo que ratificando lo postulado más arriba, en sentencia 2014 -017222 00 M.P. Néstor Iván Javier Osuna Patiño por el Consejo Superior de la

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Judicatura, unificó la postura el 11 de junio de 2014 y se establecieron parámetros vinculantes, los cuales son: “(…) i) Los procesos judiciales declarativos y de condena que en el marco del sistema general de seguridad social en salud se adelanten por parte de administradores de sistema de salud contra el Estado colombiano, representado judicialmente por la Nación-Ministerio de Salud y Protección social en calidad de responsable último FOSYGA y el respeto de los derechos fundamentales a la salud y seguridad social, cuyo objeto sea el recobro por concepto de servicios de NO POS con base en facturas devueltas de lo contencioso administrativo –competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de

seguridad social. ii) el único litigio dentro del sistema de seguridad social en salud se debe adelantar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es el previsto taxativamente en el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto aquel relativo a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen administrado de derecho público. (…) las demandas judiciales contra el Estado por concepto de recobros al fosyga podrán presentarse a elección del demandante

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO ante los jueces laborales y de seguridad social, a elección del demandante, ante los jueces laborales y de seguridad social, o bien ante la Superintendencia Nacional de Salud –delegatura para la función Jurisdiccional,” También trajo a colación proveído del Consejo Estado del 9 de julio de 2018,en que se decantó que este tipo de asuntos debía ser conocido por la Jurisdicción Ordinaria, por lo anterior declaró su falta de jurisdicción y competencia y remitió el expediente a esta corporación.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

COMPETENCIA.

La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones surgido entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción administrativa al tenor de lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, que precisa: “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las siguientes atribuciones:

(1…)

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6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones…” Lo anterior, en armonía con lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, -Estatutaria de Administración de Justicia-, del siguiente tenor: “Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del

Consejo Superior de la Judicatura:

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.” Ahora bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.

En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278

del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”.

Reiteró la Corte Constitucional que: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”; en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 02 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de

Disciplina Judicial tomen posesión, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Se hace necesario en primer término y a efecto de resolver el presente conflicto, precisar que la jurisdicción es entendida como la potestad general del Estado de administrar justicia, la cual es dividida por la ley en diversas clases y según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoca, por tanto, corresponde a la justicia ordinaria, el conocimiento de las controversias de derecho privado y a la contencioso administrativa, el de los conflictos que se presenten entre la administración y los particulares cuando se hallen bajo el imperio del derecho administrativo.

Por su parte, la competencia, ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el tribunal para conocer por autoridad de la ley, en determinado asunto sometido a su conocimiento. Así, tenemos que el conflicto de jurisdicciones se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento

en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO CASO CONCRETO El objeto de la demanda incoada por la EMPRESA PROMOTORA DE

SALUD TOTAL EPS contra LA NACIÓNMINISTERIO DE SALUD Y

PROTECCIÓN SOCIAL y ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES), se orienta a obtener el pago por la prestación de servicios médicos de salud, los cuales inicialmente fueron reclamados por la E.P.S a la parte demandada a través de procedimiento administrativo especial de recobro que fueron negados en forma infundada, no siendo cancelados por el FOSYGA. Asunto sobre el cual el JUZGADO TRECE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y la jurisdicción Administrativa en cabeza del JUZGADO SESENTA Y TRES ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ, se han declarado incompetentes, como se ha dejado visto. Esta Corporación, en consideración a la situación fáctica indicada, dirimirá el conflicto negativo suscitado, asignándole el conocimiento a la Jurisdicción ordinaria laboral, por las razones que a continuación se exponen: Lo primero que debe precisarse, es que el Despacho de quien funge como

ponente en el presente asunto era del criterio que esta clase de conflictos no se enmarcaban en la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, contenida en el numeral 4 del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 y por tal razón, la jurisdicción competente para dirimir los mismos era la

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Contencioso Administrativa dada la naturaleza jurídica de la parte demandada, así se dejó consignado en la providencia proferida el día 29 de mayo de 2018, una vez analizada la condición de organismo de administración y financiación del Fondo de Solidaridad y Garantías

(FOSYGA)1, este mismo Despacho ha llegado a la conclusión que la Jurisdicción competente es la Ordinaria en lo laboral, tal y como lo ha decidido pacíficamente esta Corporación en sus últimas providencias. En efecto, la Ley 712 de 2001 se expidió en un contexto de modificaciones de fondo al Código Procesal del Trabajo. Una de ellas, incluso, fue el cambio de nombre a dicho Código, el cual pasó a llamarse en adelante “Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”, lo que evidencia el propósito omnicomprensivo que lo acompañó: unificar la competencia de los conflictos del Sistema Integral de Seguridad Social establecido en la Ley 100 de 1993 en esa Jurisdicción. En consecuencia, la norma textualmente dispuso: “Artículo 2o.Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria,

en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de:(…) 1 La Ley 1753 de 2015 artículo 66 dispuso al respecto de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES): “La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga)”.

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4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.” Respecto de la competencia dada por el Legislador a la jurisdicción ordinaria laboral para conocer las controversias originadas en el Sistema de Seguridad Social Integral, la Corte Constitucional en sentencia C-111 de 2000, expresó: “De esta manera, la atribución de la solución de las controversias suscitadas entre las entidades públicas y privadas de la seguridad social integral con sus afiliados, responde a la necesidad de especializar una jurisdicción estatal con la asignación de dicha competencia, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social. (…)” Más adelante, en la referida sentencia, precisó la Corte:

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"Como ya se dijo la asignación de dicha competencia a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social obedeció a la necesidad de hacer efectivos los mandatos de los artículos 29, 48 y 365 de la Carta Política que según se advirtió en la citada Sentencia C-111 de 2000 imponen la necesidad de especializar una jurisdicción estatal para el conocimiento de las controversias sobre seguridad social integral, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social. Además, la especialización que se hace de la justicia ordinaria laboral corresponde al sentido unificado del sistema de seguridad social integral querido por el constituyente. Unidad del sistema que se proyecta en la unidad de la jurisdicción.” Entonces, la competencia otorgada por el Legislador a la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social abarca los conflictos que se susciten entre los afiliados, beneficiarios y los demás usuarios, incluidos los empleadores, y las entidades administradoras de los distintos sistemas de la seguridad social, como también respecto de las entidades prestadoras de servicios de salud. Por su parte, el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, establece que son integrantes del Sistema de Seguridad Social en salud, los siguientes:

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

“ARTÍCULO 155. INTEGRANTES DEL SISTEMA GENERAL

DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. El Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por:

1. Organismos de Dirección, Vigilancia y Control:

a) Los Ministerios de Salud y Trabajo; b) El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud<4>; c) La Superintendencia Nacional en Salud;

2. Los Organismos de administración y financiación: a) Las Entidades Promotoras de Salud; b) Las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de salud; c) El Fondo de Solidaridad y Garantía.

3. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas.

4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente Ley, estén adscritas a los Ministerios de Salud y

Trabajo.

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5. Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados.

6. Los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en todas sus modalidades.

7. Los Comités de Participación Comunitaria "COPACOS" creados por la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud. (…)” (Negrilla y subrayado fuera de texto).

De conformidad con la norma en cita, forzoso es concluir, que el Legislador dispuso que el FOSYGA es un organismo de administración y financiamiento integrante del Sistema de Seguridad Social en Salud, como igualmente hacen parte del mismo, las Empresas Promotoras de Salud y los Ministerios de Salud y Trabajo, de suerte que los conflictos que se susciten entre los

mismos, o entre estos con cualquiera de los integrantes del sistema, deben ser resueltos por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, ello, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Refuerza aún más la tesis que es la Jurisdicción Ordinaria la competente para dirimir los conflictos originados entre entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud con ocasión de las devoluciones o glosas a las facturas, el hecho de que el propio legislador hubiese otorgado dicha facultad

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO a la Superintendencia Nacional de Salud, tal como lo prevé el artículo 126 de

la Ley 1438 de 2011, el cual dispone:

“ARTÍCULO 126. FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.

Adiciónense los literales e), f) y g), al artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, así: “e) Sobre las prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del individuo; f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud; g) Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador” (negrilla y subrayado fuera de texto). Entonces, conforme el artículo 218 de la Ley 100 de 1993, el FOSYGA opera

como una cuenta adscrita al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, y según lo informado en la demanda, glosó una serie de recobros, por lo que la EPS demandante sólo tiene la posibilidad de acudir en estos momentos ante el Juez laboral a fin de lograr se le reconozcan las sumas que sufragó por concepto de prestación de servicios de Salud y que fueron objeto de glosas por parte del Fondo de Garantías y Solidaridad.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado, asignando el conocimiento de este asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral representada por el

JUZGADO TRECE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ.

SEGUNDO: REMITIR el presente proceso al JUZGADO TRECE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y copia de esta providencia a JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ para su información.

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada

ALEJANDRO MEZA CARDALES CAMILO MONTOYA REYES

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE AVILA

Secretaria Judicial

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO