CSDJ - F11001010200020180322800ADJUNTA20190227110223-2019

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

M.P. ALEJANDRO MEZA CARDALES Radicado No 110010102000201803228 00

Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

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Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Magistrado Ponente Dr. ALEJANDRO MEZA CARDALES Radicado No. 110010102000201803228 00 Aprobado según Acta de Sala No. 010 de la misma fecha. ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cabeza del JUZGADO 26 ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ y la Jurisdicción Ordinaria representada por el JUZGADO 36 LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con ocasión de la demanda promovida a través de apoderado por el señor CARLOS HERNÁN GUZMÁN BELTRÁN, contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros. República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones ANTECEDENTES El señor CARLOS HERNÁN GUZMÁN BELTRÁN a través de apoderado presentó

demanda denominada como Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de las siguientes entidades: - Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.- - Nación – Ministerio de Ambiente, Ciudad y Territorio. - Fondo Nacional Ambiental – FONAM-. - Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA-. - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- - Secretaria Ejecutiva del Convenio Andrés Bello – SECAB. - Organización de Estados Iberoamericanos –OEI-. De acuerdo al libelo introductorio, las pretensiones principales de la demanda se concretan así: - Que se declare la nulidad de la totalidad de los contratos de prestación de servicios suscritos por el demandante y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – FONAM y FONVIVIENDA, por cuanto los mismos, pretenden desconocer una relación laboral con el Ministerio en cita. - Declarar la configuración del silencio administrativo y la nulidad de los actos negativos fictos, respecto a los derechos de petición

2014ER0065991 – 2014ER0066198.

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones - Declarar la nulidad del oficio No. 8320-E2-25709-C1, emitido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por medio del cual se

niega la existencia de la relación laboral con el demandante. - Declarar la nulidad del oficio No. 201400776, emitido por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD, por medio del cual se niega la existencia de la relación laboral con el demandante. - Declarar la nulidad del oficio SE 432, emitido por la Secretaria Ejecutiva del Convenio Andrés Bello – SECAB, por medio del cual se niega la existencia de la relación laboral con el demandante. - Declarar la nulidad del oficio de fecha 30 de septiembre de 2014, emitido por la Organización de Estados Iberoamericanos por medio del cual se niega la existencia de la relación laboral con el demandante. - Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se declare la existencia de una relación laboral y de un contrato realidad desde el 1 de abril de 1999 hasta el 1 de agosto de 2011, con sus consecuentes aportes a seguridad social. - Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, declarar que hubo una indebida intermediación laboral entre el accionante y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible y otros. Según acta individual de reparto del 27 de marzo de 20151, la demanda fue asignada al Despacho del Magistrado CERVELEON PADILLA LINARES del 1 Fol. 306. República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – Sección Segunda, quien mediante auto del 22 de junio de 2015, remitió por competencia las diligencias a los JUECES ADMINISTRATIVOS DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, por factor de cuantía de conformidad con el artículo 155 del C.P.A.C.A.

Mediante acta individual de reparto le correspondió el conocimiento de la demanda al JUZGADO 26 ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE BOGOTÁ, quien a través de proveído del 22 de enero de 2016, declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, quien mediante auto AL71552017, rechazó la demanda y remitió el expediente a los Jueces Laborales del Circuito de Bogotá. Con acta individual de reparto de fecha 17 de abril de 2018, le correspondió el conocimiento de la demanda al JUZGADO 36 LABORAL DEL CIRCUITO DE

BOGOTÁ.

POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El JUZGADO 26 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, sostuvo que de acuerdo a las pretensiones cuyo fin es el reconocimiento de la existencia de un contrato realidad, en primer lugar debe observarse el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, el cual señala los asuntos sobre los cuales tienen competencia los Juzgados Administrativos en primera instancia, refiriéndose en el numeral 2° específicamente a los de carácter laboral, señalando lo siguiente: República de Colombia

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones «Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera

instancia de los siguientes asuntos: […]

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.» Así mismo, que el artículo 104 del C.P.A.C.A., indica cuales son los procesos que conoce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, señalando para el efecto lo siguiente: «Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

[…]

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público».

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones Sostuvo que de la normatividad antes anotada se puede establecer que la Jurisdicción Contencioso Administrativa no conoce de aquellos procesos laborales en contra de organismos internacionales como los que se demandan en el presente medio de control, de conformidad con los artículos 234 y 235 de la Constitución Política de Colombia, entonces la competencia para dirimir los conflictos, incluidos los de carácter laboral, es privativa de la Corte Suprema de Justicia y no de los

Juzgados Administrativos. Además, señaló que no obstante al demandarse otras autoridades de carácter nacional, en aplicación del fuero de atracción aplicable en los procesos jurisdiccionales, la controversia deberá ser estudiada por la Corte Suprema de Justicia. JUZGADO 22 LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, trae a colación el proveído del 27 de septiembre de 2017 de la Corte Suprema de Justicia, el cual aclaró que desde el auto AL 2343-2016 rectificó su criterio respecto de la inmunidad de jurisdicción frente a demandas de carácter laboral y señaló que solo tiene competencia para conocer de dichos litigios, cuando se encuentre involucrado un agente diplomático debidamente acreditado pero, como en el caso de autos es un organismo internacional, no es la competente.

Asimismo señala que analizadas las pretensiones, las cuales buscan a titulo de restablecimiento «declarar LA EXISTENCIA de una relación laboral y de un contrato realidad desde el 1 de abril de 1999 hasta el 1 de agosto de 2011» además que se declare que «hubo una indebida intermediación laboral», sustentándose en los diversos contratos de prestación de servicios, que se indica se suscribieron para que el demandante desarrollara actividades de mensajero y auxiliar administrativo, bajo las República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones órdenes y subordinación de los funcionarios del entonces Ministerio de Desarrollo Económico y de Ambiente, no puede asumirse que la presente controversia sea de competencia del Juez Ordinario Laboral, en tanto las personas vinculadas a los Ministerios, por regla general, ostentan la calidad de empleados públicos, en los términos del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, y ante tal panorama, la existencia de una “relación laboral” busca, en el fondo, que se otorguen al accionante las garantías de los empleados públicos, lo cual no puede desconocerse, so pretexto de que se persiga una eventual solidaridad con organismos de carácter internacional, pues el sentido de las pretensiones se enfoca precisamente, en el reconocimiento de un vínculo con la administración.

Igualmente hace mención del pronunciamiento de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria

del Consejo Superior de la Judicatura con radicado 110010102000201200436 M.P Ovidio Claros, destacándose: […] Por contera, el alcance que pretende darle el demandante a su contrato realidad, llamado de prestación de servicios, es eminentemente de naturaleza Estatal, y si bien hizo referencia a él, fue en aras de que se verifique la realidad del mismo, pues como lo arguyó el Juez Laboral, con éste según el demandante, pretende desdibujar las condiciones laborales de él, que a todas luces corresponde a la de un empleado público, motivó el cual lo evidente es que las pretensiones van encaminadas a que se declare la existencia de una relación legal y reglamentaria. […] Emergiendo claramente que la pretensión es demandar la legalidad del acto expedido por la entidad demandada e igualmente se declare la existencia de República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones una relación laboral, la competencia radica en la Jurisdicción Contenciosa en cabeza del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá» Además recalcó lo manifestado por el H Consejo de Estado dentro del proceso 25000232500020070039501, en lo pertinente: […] «De otra parte, esta Sala destaca que al tenerse elementos de juicio para que se declare una relación laboral, entre quien presto (sic) el servicio y la entidad en que se ejecutó el mismo, se debe reconocer el derecho a obtener las prerrogativas de orden prestacional. Sobre el punto es dable destacar lo

reiterado en diversos pronunciamientos de esta sección, referente al reconocimiento a título de indemnización preparatoria de las prestaciones sociales dejadas de percibir. […] En consecuencia a los contratistas de prestación de servicios que logren demostrar que en realidad se configuraron los tres elementos propios de la relación laboral, se les debe reconocer y pagar como reparación de daño, los mismos emolumentos que perciben los servidores públicos de la entidad en la cual prestaron los servicios bajo la apariencia de un contrato administrativo»[…] Concluyó entonces que el competente para conocer el asunto indefectiblemente era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia. Compete a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conforme el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, «Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional»; en concordancia con el numeral 6° del artículo 256 de la Carta Política. Y si bien, en razón de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se

adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada «equilibrio de poderes», en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: «(...) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial». En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 de 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación con las República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma

(artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14).

En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación con las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto Legislativo 02 de 2015, así: «los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial», en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el referido acto legislativo, estimó la guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.

De la existencia del conflicto.

En cuanto concierne a la Rama Jurisdiccional del Poder Público, la competencia ha sido entendida como la facultad que tiene el funcionario o cuerpo colegiado, por autoridad de la ley, para pronunciarse y decidir sobre todos los asuntos que corresponden a su jurisdicción y son sometidos a su conocimiento. Así, se tiene que el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia y pertenecientes a diferentes jurisdicciones, estiman que un mismo asunto es de su conocimiento, caso en el cual será un positivo; o por el contrario estiman que no les corresponde conocerlo, evento en el cual será negativo. En consecuencia, para que se estructure un conflicto de competencia es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que al funcionario judicial se le haya asignado o esté tramitando determinado proceso. b) Que surja disputa entre el funcionario que lo conoce y otro u otros de distinta jurisdicción acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el asunto se encuentre en trámite, es decir que no se haya proferido fallo definitivo. Ahora bien, el ejercicio de la potestad jurisdiccional debe enmarcarse dentro de las competencias reglamentadas por el Legislador al distribuir los asuntos de los cuales República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones le corresponde conocer a los distintos Jueces y Tribunales del territorio nacional, ya

que los términos Jurisdicción y Competencia entrañan conceptos distintos, en la medida que la primera responde a la facultad de administrar justicia y la segunda a la atribución para conocer de determinado asunto, las dos guardan estrecha relación y no es posible separarlas, sobre todo en sistemas de derecho como el nuestro, donde convergen varias jurisdicciones como la ordinaria, contencioso administrativa, penal y penal militar, eclesiástica, etc., siendo apenas lógico entonces que si el funcionario carece de Jurisdicción para asumir el conocimiento de un litigio, desde luego también carece de competencia. En todo caso, como esa distribución obedece a unos criterios adoptados por el Legislador en orden a asegurar la adecuada y eficiente atención de las distintas clases de controversias sometidas al poder jurisdiccional, la definición de los conflictos por el conocimiento de un asunto, lo cual entraña simultáneamente establecer la competencia en un Juez Unipersonal o Colegiado, remite a la Sala en el ejercicio de su función, a las reglas generales que ha señalado para el efecto, sobre cuyas pautas el derecho procesal y la jurisprudencia han precisado en orden a preservar las facultades del Juez Natural llamado por la ley a conocer de determinado litigio. Se encuentra plenamente acreditado en el infolio que se configuró un conflicto negativo de competencias entre la Jurisdicción Administrativa representada por el JUZGADO 26 ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ, y la Jurisdicción Ordinaria representada por el JUZGADO 36 LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida a

través de apoderado por el señor CARLOS HERNÁN GUZMÁN BELTRÁN en contra de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros. República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones Solución del caso concreto.

En el Sub - examine, el demandante pretende que se declare la nulidad de la totalidad de los contratos de prestación de servicios suscritos por el demandante y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – FONAM y FONVIVIENDA, además que se declare la existencia de un contrato laboral de trabajo a término indefinido entre este y las entidades demandadas, desde el día 1 de abril de 1999 hasta el 1 de agosto de 2011, y consecuencialmente se reconozca los emolumentos dejados de percibir por concepto de seguridad social. Como primera medida, la Sala encuentra que en el proceso de marras, el actor estuvo vinculado a través de CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, por solicitud del Ministerio de Desarrollo Económico, con ocasión del acuerdo básico de cooperación entre el Gobierno Colombiano y el PNUD, ejecutando funciones de apoyo como mensajero y posteriormente como auxiliar administrativo. Así mismo, se observa que el señor CARLOS HERNÁN GUZMÁN BELTRÁN,

estuvo vinculado contractualmente, prestando servicios profesionales con las siguientes entidades: Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello – SECAB, Organización de Estados Iberoamericanos –OEI-, Fondo Nacional Ambiental – FONAM-, Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA-. República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones En el caso particular, observa la Sala que de acuerdo con las pruebas allegadas al infolio, el señor CARLOS HERNÁN GUZMÁN BELTRÁN, prestó sus servicios tanto de apoyo como profesionales a varias entidades del orden nacional pertenecientes a la Rama Ejecutiva y ligadas al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible y en diferentes épocas, con funciones totalmente diferentes.

Asimismo, se tiene que el numeral 4º del artículo 104 del C.P.A.C.A., define los asuntos de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en los siguientes términos: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando

ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones En ese orden de ideas, conforme viene de examinarse en el plenario, esta Superioridad encuentra concordantes y ajustados los argumentos planteados por el Juzgado 36 Laboral del Circuito, en la medida que las pretensiones fundantes se orientan a declarar la relación laboral del señor GUZMAN BELTRAN, quien estuvo vinculado a entidades de naturaleza estatal y sin entrar a emitir pronunciamiento alguno sobre la correcta o no confección de las pretensiones y la concurrencia entre estas, se itera que es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo quien debe asumir el conocimiento de la presente demanda, pues teleológicamente lo que se busca es la declaración de la existencia de una relación legal y reglamentaria al pretender desdibujar la esencia del contrato de prestación de servicios y por el contrario demostrar la existencia de los elementos propios de una verdadera relación laboral.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencias suscitado entre el JUZGADO VEINTISÉIS ADMINISTRATIVO DE BOGOTÀ y el JUZGADO TREINTA Y SEIS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÀ, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo representada por el JUZGADO VEINTISÉIS

ADMINISTRATIVO DE BOGOTÀ.

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones SEGUNDO.- REMITIR el expediente al JUZGADO VEINTISÉIS ADMINISTRATIVO DE BOGOTÀ para su conocimiento.

TERCERO.- REMITIR copia de esta providencia al JUZGADO TREINTA Y SEIS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÀ, para su información.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: Conflicto entre Diferentes Jurisdicciones

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial