CSDJ - F11001010200020180323200ADJUNTA20190610105951-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Magistrado Ponente: Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Radicado No. 110010102000201803232 00 Aprobada según Acta de Sala No. 32 de la misma fecha OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Dirime la Sala el conflicto negativo de competencia suscitado entre las Jurisdicciones Ordinaria y de lo Contencioso Administrativo representadas por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox - Bolívar y el Tribunal Administrativo de Bolívar, con ocasión de la demanda ejecutiva promovida por apoderado de la Caja de Compensación Familiar de Cartagena y Bolívar, contra el Municipio de Santa Cruz de MompoxBolívar.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. La Caja de Compensación Familiar de Cartagena y Bolívar

(COMFAMILIAR), a través de apoderado judicial, en escrito de demanda ejecutiva, presentada ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Mompox– Bolívar, pretende librar mandamiento de pago por las siguientes sumas: • "Que se libre orden de pago o mandamiento ejecutivo, en favor de la ejecutante, y a cargo de la demandada, como obligaciones exigibles acumuladas en las cuantías”. • "La suma total de la orden de pago o mandamiento ejecutivo, en favor de la ejecutante, y a cargo de la demandada, será la suma de DOS MIL

CIENTO NOVENTA Y NUEVE MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y CINCO MIL SESENTA Y DOS PESOS CON QUINCE CENTAVOS ($2.199.565.062.30) Moneda legal Colombiana. " • "Que el mandamiento ejecutivo proferido, deberá comprender además, la orden de pago de los intereses de mora de acuerdo a la tasa que fija la Superintendencia Financiera de Colombia, de conformidad con el artículo 635 del Estatuto Tributario en sus reglamentaciones trimestrales, desde cuando la obligación que se reclama en juicios se hizo exigible, hasta cuando se efectúe su solución económica o pago efectivo." • “En firme el mandamiento ejecutivo librado, profiérase sentencia de seguir adelante con la ejecución, disponiendo lo precedente.” • “Se condenará, a la parte ejecutada además, en costas, agencias en derecho, multas, perjuicios y demás.” Posición de los despachos judiciales que provocaron el conflicto.

2. Presentada la demanda ante el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox – Bolivar, dicho despacho mediante proveído del 27 de noviembre de 2013, admitió la demanda ejecutiva, "Se llega a la conclusión con la disposición esgrimida, que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá, entre otros, de los procesos ejecutivos originados en los contratos celebrados por entidades públicas, es decir, de todos aquellos actos jurídicos convencionales generadores de obligaciones que celebren las entidades públicas, estén previstos ya sean en la ley 80 de 1993, en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del

ejercicio de la autonomía de la voluntad”. “Se adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de los procesos ejecutivos por obligaciones derivadas de los contratos que celebren las entidades públicas, es decir, cuando los hechos de la demanda que sirven de fundamento a las pretensiones de mandamiento de pago de la suma debida se basa en una relación contractual, exhibiéndose como título ejecutivo el contrato mismo, una transacción o conciliación, la liquidación final del contrato, los actos administrativos unilaterales que expide la administración, las providencias proferidas en los procesos contractuales, las pólizas de seguro que expiden las compañías para garantizar las obligaciones del contrato en el acto administrativo correspondiente”. “Así las cosas, al no ser esta jurisdicción de acuerdo a lo planteado anteriormente la competente para tramitar el caso sub judice, procederá este Despacho a rechazar la demanda ejecutiva singular de la referencia, y en consecuencia se ordenará su remisión al Juez de lo Contencioso Administrativo que corresponda en consonancia con lo establecido en el art. 85 del C.P.C.”

3. Al llegar la demanda al Tribunal Administrativo de Bolívar, en auto del 11 de septiembre de 2018, se abstuvo de asumir el conocimiento por falta de jurisdicción, al considerar que, "Aclarada de esta manera la naturaleza del documento – factura cambiaria y analizada la normatividad anterior y los documentos allegados al plenario como base de la ejecución, nos encontramos con que estos contienen los requisitos que exige la ley para que sean títulos valores, por lo que la acción cambiaria directa derivada de estos documentos puede ser conocida por la jurisdicción civil, sin que sea

procedente en este evento que se libre mandamiento de pago en la jurisdicción contenciosa administrativa, pues no se ha demostrado que el negocio causal haya surtido un contrato estatal”. “En consecuencia, en el asunto que ocupa la atención de la Sala, atendiendo que la demanda ejecutiva es ajena a las regulaciones contenidas en el Código Contencioso Administrativo al no haberse demostrado como negocio causal un contrato estatal, no es procedente librar mandamiento de pago”. “Observa la Sala que en el asunto la decisión se enmarca dentro de una falta de competencia para conocer de la acción ejecutiva derivada de una factura de venta, habrá de declararse la falta de competencia de esta jurisdicción, y teniendo en cuenta que el presente proceso había sido remitido de la jurisdicción civil por falta de competencia, se configura un conflicto que debe ser dirimido por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, razón por la cual se remitirá el presente proceso a dicha corporación para que se dirima el asunto. De conformidad con lo anterior, y dado que la presente ejecución se funda en un pagaré que como tal constituye un título autónomo del que no conocen los Jueces Administrativos, se llega a la conclusión inequívoca de que el Juez competente para conocer de la controversia planteada no lo es este Despacho, sino la Jurisdicción Ordinaria”. “Como a juicio de este Despacho el presente asunto no es de competencia de esta Jurisdicción y el juez promiscuo igualmente se ha declarado sin competencia, corresponde ordenar su remisión al juez que debe desatar el conflicto negativo, pues las normas de procedimiento son de derecho público

y, por tanto, de obligatorio cumplimiento."

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a

cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional

disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos:

“Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia NACIONAL, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con

las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Objeto del conflicto. El objeto del presente conflicto radica en determinar cuál es la jurisdicción competente para el conocimiento de la demanda ejecutiva, que interpuso el apoderado de la CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR DE CARTAGENA Y BOLIVAR – COMFAMILIAR contra el MUNICIPIO DE SANTA CRUZ DE MOMPOX– BOLIVAR, con ocasión del conocimiento de la demanda ejecutiva singular de mayor cuantía, que a través de apoderado promovió la CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR DE CARTAGENA Y BOLIVAR contra el MUNICIPIO DE MOMPOX, a fin de que se librara mandamiento de pago en contra del accionado por la suma de ($2.199.565.062.30) teniendo como base los títulos valores (facturas de venta),respectivamente, y a su vez, la condena a los intereses de mora generados desde que se hizo exigible la obligación hasta que sea realizado el pago total de la deuda. (fls. 16 c.o.) 3.- Del caso en concreto. Como primera medida encuentra la Sala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. De acuerdo con lo anterior, el control y juzgamiento de los actos de las autoridades

públicas, en desarrollo de esa actividad administrativa, corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la medida que tal actividad revista en su objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley, y en la preservación del orden jurídico, exteriorizada a través de actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos o a través de los contratos estatales. Ahora bien, en materia de ejecución, teniendo en cuenta que la pretensión del demandante está encaminada a que se haga efectivo el pago de las obligaciones de carácter comercial contenidas en las facturas, el Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) en su artículo 104 numeral 6º consagrando como norma especial, que es de competencia del Juez Contencioso Administrativo los siguientes asuntos, en concreto lo relativo a procesos de ejecución: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.”

Deviene entonces de la referida norma, que el caso de marras, no reúne los supuestos fácticos establecidos por el legislador, para que el Juez Contencioso Administrativo conociera de este proceso ejecutivo, por cuanto éste se deriva del incumplimiento en el pago de lo contenido en las facturas, respectivamente, aceptadas por el deudor por la prestación de servicios consistentes en la venta de productos hospitalarios a la demandada, destinados a la prestación del servicio de salud, por lo cual no se puede inferir que lo aceptado por la administración proviene de condenas impuestas, ni de conciliaciones aprobadas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ni de Laudos Arbitrales, ni mucho menos obedece a contratos celebrados con entidades públicas, con lo cual esa competencia especial no se ajusta a la pretensiones y hechos de la demanda. Ahora bien, la naturaleza de los títulos valores, de acuerdo con el concepto que de los mismos trae el artículo 619 del Código de Comercio, según el cual, éstos “(...) son documentos necesarios para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que en ellos se incorpora. ...”, y en concordancia con el artículo 621 del mismo código, las fuentes jurisprudenciales y doctrinarias, enmarcan las principales características de los títulos valores, destacándose en ellos: la incorporación: la cual conduce a consolidar indivisiblemente el derecho representado en el título con el propio documento material; la literalidad: otorga la certeza de su contenido; la legitimación: permite identificar al titular del derecho y la autonomía, de cuyo atributo emerge precisamente el principio de circulación y hace predicable, en concurrencia

con los demás, la facultad legítima de cada tenedor para ejercer el derecho incorporado en el título, independientemente del negocio causal o fundamental que le haya dado origen. Concretamente, en cuanto a los documentos que se exhiben como fundamento de la demanda ejecutiva, es decir los títulos valores (facturas de venta), su modalidad jurídica, con los requisitos que le son propios, es la de un título valor de contenido crediticio, de acuerdo con los artículos 621 y 774 del Código de Comercio. Así las cosas, para la Sala, es evidente que el acreedor obró en ejercicio de la denominada acción cambiaria, concurriendo ante la jurisdicción propia llamada por la Ley a conocer de este proceso ejecutivo, con base en un título valor, de acuerdo con las reglas generales de competencia previstas en el Ordenamiento Procesal Civil. Lo anterior, porque en materia de títulos valores para hacer efectiva de manera contenciosa la prestación contenida en los mismos, existe la denominada acción cambiaria consagrada en el artículo 780 del Código de Comercio, la cual puede ser ejercida contra el deudor de conformidad con el trámite previsto en el Código de General del Proceso con sujeción a las reglas generales de competencia señaladas, cuyo conocimiento desde luego corresponde a la jurisdicción ordinaria. Con lo anterior, la Sala comparte el argumento del Juez Administrativo toda vez que este consideró que los títulos valores descritos en la demanda, es sustento probatorio que respalda la compra de suministros y equipos médicos de la CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR DE CARTAGENA Y BOLIVAR, títulos valores con los que no se aporta contrato u actuación

administrativa alguna, que indique el conocimiento del caso de expediente.

RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre la jurisdicción Ordinaria representada en el JUZGADO PRIMERO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE MOMPOX – BOLIVAR y la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cabeza del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, ASIGNÁNDOLE el conocimiento a la JURISDICCION ORDINARIA, representada por el Juzgado Primero Promiscuo de Mompox –

Bolivar.

SEGUNDO: REMITIR el expediente al Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox y copia de esta decisión al Tribunal Administrativo de Bolívar, para su información.

Por la Secretaría Judicial se comunicará a los sujetos procesales lo aquí decidido.

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial