CSDJ - F11001010200020190004000ADJUNTA20190412070250-2019

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RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil diecinueve (2019) Magistrada Ponente Doctora MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Radicación No. 110010102000201900040-00 Aprobado Según Acta No. 21 de la misma fecha ASUNTO Resuelve esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria Superior conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO VEINTICINCO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el JUZGADO TREINTA Y OCHO ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ-SECCIÓN TERCERA, con ocasión de la demanda ordinaria laboral incoada por LA FUNDACIÓN UNIVERSITARIA SAN VICENTE DE PAUL, por intermedio de apoderado judicial, contra LA CAJA DE

COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CUNDINAMARCA COMFACUNDI.

I. SITUACIÓN FÁCTICA Y ANTECEDENTES PROCESALES La apoderada judicial de la FUNDACIÓN HOSPITALARIA SAN VICENTE DE PAÚL, interpuso ante la Jurisdicción Laboral demanda ordinaria pretendiendo que se declare que la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CUNDINAMARCA COMFACUNDI tiene la obligación legal de cancelar a la demandante el saldo adeudado por las facturas relacionadas con los servicios médicos y hospitalarios prestados a pacientes afiliados a la entidad demandada por la suma de $26.651.258, además de condenar

al pago de los intereses de mora generados desde que se hizo exigible la obligación hasta que sea efectuado el pago total de la deuda y las costas del proceso1. Mediante providencia del 22 de mayo de 20182 el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, declaró la falta de competencia por jurisdicción para conocer del 1 fls. 1 - 6 del cuaderno original. 2 Fl 474-475 del cuaderno número 2.

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RADICADO N° 110010102000201900040-00

REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES referido proceso y, lo remitió al turno de los Juzgados Administrativos del circuito de Bogotá que integran la Sección Tercera.

Remitida la demanda, correspondió al Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá-Sección Tercera despacho judicial que mediante auto del 21 de septiembre de 20183 declaró la falta de jurisdicción para conocer del referido proceso y, ordenó remitir el proceso a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria para dirimir el conflicto planteado.

II. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El JUZGADO VEINTICINCO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, fundamentó su incompetencia para conocer del asunto, por cuanto de conformidad al pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena resolvió un conflicto

de competencia remitiéndolo a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por ser la competente para dirimir los conflictos derivados de las devoluciones o glosas de las facturas, requisito que precisamente se cumple en el caso de autos, toda vez que tal como se indicó en los hechos de la demanda las solicitudes elevadas ante la demandada COMFACUNDI, para el cobro de facturas, las cuales fueron devueltas, constituyéndose en una situación que obliga a estudiar el factor de competencia, pues no existe controversia frente a la naturaleza del litigio por lo que se dan las circunstancias previstas para que sea la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente para conocer el presente asunto. Le correspondió entonces al JUZGADO TREINTA Y OCHO ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ-SECCIÓN TERCERA, argumentó su incompetencia para conocer del asunto teniendo en cuenta que el presente asunto nació del no pago de servicios de salud prestados a sus afiliados, se entiende que hace parte del Sistema de Seguridad Social Integral, dispuesto en el numeral 4 del artículo 2 de Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 de Ley 1564 de 2012 este litigio debe ventilarse ante la Justicia Ordinaria Laboral. 3 Fl 479-482 del cuaderno número 2.

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES

Precisó el Despacho, teniendo en cuenta que el asunto bajo estudio fue conocido por el Juzgado 25 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, donde se declaró la falta de jurisdicción y de competencia, ordenando la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá, en atención al Auto proferido por la Corte Suprema de Justicia bajo radicado N° 110010230000201700200-01 el 12 de abril de 2018, se advirtió que dicho pronunciamiento no sirve de fundamento para determinar que es la Jurisdicción Contencioso Administrativo precisamente la encargada de dirimir conflictos derivados del cobro de facturas por prestación de servicios de salud. Señaló “que la anterior providencia se buscaba solventar una contienda suscitada entre diferentes especialidades de la Jurisdicción Ordinaria con ocasión a dicho asunto, cierto es que de la lectura de la misma se evidenció que uno de los sujetos procesales hacía alusión a una entidad estatal como lo es el Ministerio de Salud y de Protección Social, razón por la que en principio la mencionada Corporación consideró que ese asunto debía ser tramitado ante esta jurisdicción, al estar relacionado con el pago de unas sumas de dinero con cargo al Fosyga”. Añadió, para el caso bajo estudio se tiene que las entidades que conforman los extremos procesales corresponden al sector privado, por lo tanto es necesario recordar que el artículo 104 del CPACA establece que el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado, entendiéndose

por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación, las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital, y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. En consecuencia, concluyó el Despacho que carece de competencia para conocer del asunto, no solo porque se está frente a un asunto del Sistema de Seguridad Social Integral de conocimiento de la jurisdicción ordinaria, sino además porque tanto la parte demandante como la demandada son entidades que pertenecen al sector

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES privado, de allí que se estime que el Despacho que debe conocer el asunto sea el Juzgado 25 Laboral del Circuito de esta ciudad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. Conforme al numeral 64 del artículo 256 de la Constitución Política, y en concordancia con el mandato que consagra el numeral 25 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 36 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el auto de Sala Plena No. 278 del 9 de

julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, o a la Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro a la Caja de Compensación 4 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 5 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 6 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía.

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Familiar de CundinamarcaCOMFACUNDI de las prestaciones de salud que fueron

suministradas por la FUNDACIÓN HOSPITALARIA SAN VICENTE DE PAÚL. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722 007, en la que se decidió el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal8, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición, cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios reinterpretativos de las normas constitucionales y legales9. 7 Con ponencia del Magistrado Néstor Javier Iván Osuna Patiño. 8 Sobre el seguimiento del citado precedente, puede consultarse, entre otras, las siguientes providencias; septiembre 30 de 2015 Sala No. 082, radicado No. 201502400 00, MP Julia Emma Garzón de Gómez; noviembre 19 de 2015 Sala No. 094, radicado No. 201503689 00, MP José Ovidio

Claros Polanco; agosto 18 de 2016 Sala No. 079, radicado No. 2016001738 00, MP María Lourdes Hernández Mindiola; marzo 8 de 2017 No. 020, radicado No. 201603647 00, MP María Lourdes Hernández Mindiola. 9 Sobre el tema, la Corte Constitucional en las sentencias T-1625 de 2000, T-698 de 2004, T-683 de 2006 y T-766 de 2008 y, T-161 de 2010, sostuvo: “Para efectos de separarse del precedente (…) son necesarios dos elementos. De una parte referirse al precedente anterior y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer requisito es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen. A partir de la referencia al precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de ofrecer

argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable demostrar que los argumentos que soportan el precedente no son válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras consideraciones que han sido base de decisiones anteriores. Sólo este proceso permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente la introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución. En el

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la

Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de

Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado razones que hacen válido y admisible el cambio o separación del precedente”.

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales.

Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencias se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contenciosa Administrativa, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia

citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por ello surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención , en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social.

De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencia a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un

régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto.

En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: La parte demandante solicitó que se pagué la suma de $26.651.258, por las facturas por concepto de servicios médicos y/o hospitalarios prestados a pacientes afiliados a tal entidad, además de condenar al pago de los intereses de mora generados desde que se hizo exigible la obligación hasta que sea efectuado el pago total de la deuda y

las costas del proceso. Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES con lo regulado en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), tratándose del recobro al Estado por prestaciones NO POS, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, además lo anterior se confirma con el ya citado artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 literal f) adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011; en el que se le asignó a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención, en

relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social. Así lo reiteró la Corte Constitucional en Sentencia C-119 de 2008, mediante la cual se hizo el estudio de constitucionalidad de ese mismo artículo 41, al manifestar: "Ahora bien, para determinar cuáles son las autoridades judiciales que originalmente tuvieron la competencia asignada a la Superintendencia, cuyo superior jerárquico está llamado a tramitar el recurso de apelación respecto de las decisiones judiciales asignadas por la norma bajo examen, debe tenerse en cuenta lo siguiente: Lo anterior significa que en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia, multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial” (Subrayado y negrilla fuera de texto) En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre el JUZGADO VEINTICINCO LABORAL DEL CIRCUITO DE

BOGOTÁ Y EL JUZGADO TREINTA Y OCHO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ – SECCIÓN TERCERA, asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria y de Seguridad Social, representada por el primero de ellos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al JUZGADO TREINTA Y OCHO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ – SECCIÓN TERCERA, para su información.

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial