CSDJ - F11001010200020190020100ADJUNTA20190523114840-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019)

Magistrada Ponente: Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Radicación No. 110010102000201900201-00 Aprobado según Acta No. 32 de la misma fecha. ASUNTO Procede la Sala a pronunciarse respecto del conflicto negativo de competencias suscitado entre la Jurisdicción Contenciosa Administrativa representada por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA y la Jurisdicción Ordinaria representada por el JUZGADO QUINTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el apoderado judicial de la señora

LIGIA ISABEL PUENTES ACUÑA contra el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y

el DEPARTAMENTO DE SANTANDER.

HECHOS El presente conflicto tuvo origen en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1, presentada el 5 de octubre de 2018 ante la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos de Bucaramanga, por el apoderado judicial de la señora LIGIA ISABEL PUENTES ACUÑA contra el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y el DEPARTAMENTO DE SANTANDER, con la que pretende que se declare la existencia de una relación laboral, con carácter de servidora del estado, entre la

demandante y las demandadas. Igualmente, busca que se declare la nulidad del acto administrativo No. 597 del 9 de abril de 2018, expedido por la Directora Administrativa de Talento Humano de la Gobernación de Santander, y del acto administrativo de abril de 2018 expedido por la Secretaría de Educación del Municipio de Bucaramanga; que se condene a las demandas al pago de prestaciones sociales a favor de la demandante. ANTECEDENTES PROCESALES 1 Folios 1-23 cuaderno original. República de Colombia Rama Judicial

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RADICACIÓN NO. 110010102000201900201-00

REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES La demanda le correspondió por reparto del 5 de octubre de 2018 al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga2. Ese despacho, emitió auto el 30 de octubre de 20183, donde declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, pues no observó el cumplimiento de los requisitos para considerar a la demandante como empleada pública, por lo que ordenó remitir el expediente a conocimiento de los Jueces Laborales del Circuito de Bucaramanga.

El proceso fue repartido al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bucaramanga el 29 de noviembre de 20184. Posteriormente, el 4 de diciembre de 2018, profirió auto5 donde manifestó que el asunto era de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al tratarse de una controversia sobre una relación

legal y reglamentaria, y no sobre un contrato de trabajo. En consecuencia, planteó el conflicto de competencia entre jurisdicciones y ordenó el envío del sumario a esta Corporación. POSTURA DE JUZGADOS COLISIONADOS El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, indicó que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo radicó en cabeza de dicha jurisdicción la competencia para conocer de las controversias derivadas de las actuaciones de las entidades públicas o de los particulares con funciones administrativas, por lo que, según ese artículo, los conflictos donde se discuten derechos laborales que no provengan de un contrato de trabajo sino de una relación legal y reglamentaria también son de su incumbencia. Destacó el hecho que el numeral 4º del artículo 105 de la ley 1437 de 2011 consignaba que la Jurisdicción Contencioso Administrativa no conocía de los conflictos laborales entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales, y que las disputas derivadas de un contrato de trabajo eran de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, por mandato del numeral 1º del artículo 2 de la ley 712 de 2001. 2 Folio 58 ibídem. 3 Folios 59-60 ibídem. 4 Folio 63 ibídem. 5 Folios 64-65 ibídem. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES

Sostuvo que la Constitución Política considera como condiciones que todo empleado público debe cumplir, que el empleo de esta persona exista en la planta de personal de la entidad donde labora, que las funciones de su cargo estén determinadas y que exista previsión de los recursos a utilizar para pagar los gastos de este. Advirtió que en el caso concreto, la vinculación que pretende la accionante sea declarada no acredita los requisitos del empleo público que contiene la Constitución, y que, si se aceptara que la demandante tuvo una vinculación laboral con las demandadas, esta no podría catalogarse como legal y reglamentaria. Para ese despacho, las reclamaciones expuestas en la demanda debían ser conocidas por la Jurisdicción Ordinaria Laboral, atendiendo a la naturaleza del asunto. El Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bucaramanga comenzó señalando, que el artículo 2 del Código Procedimental del Trabajo y de la Seguridad Social asignó a conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria Laboral las controversias originadas en el contrato de trabajo. De igual manera, recordó que según el escrito de demanda, la accionante desempeñó labores de aseadora, vigilante y portera. Afirmó que las labores de servicios generales y mantenimiento básico no encajaban en el concepto de mantenimiento de obra pública, pues estos se adscribían más al concepto de apoyo a la gestión, cosa importante, porque el primer concepto es el criterio usado para diferenciar a los trabajadores oficiales de los empleados públicos. Reforzó su postura añadiendo que en el derogado artículo 14 del decreto ley 1569 clasificó los empleos de auxiliar de servicios generales,

celador y operario en el nivel operativo, y que el decreto ley 785 de 2005 los clasificó en el nivel asistencial. Relacionó una providencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia6, donde se hizo claridad respecto a las labores realizadas por los trabajadores oficiales, y se determinó que las labores de servicios generales y vigilancia no correspondían a la construcción y mantenimiento de obras públicas. 6 Sin referencia. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES Manifestó que el numeral 4º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo asignaba la competencia del presente asunto a esa jurisdicción, pues lo reclamado por la accionante consistió en la existencia de una relación legal y reglamentaria con las demandadas en calidad de empleada pública.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996.

Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con

dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por

autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

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2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo

2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia NACIONAL, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en República de Colombia Rama Judicial

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la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Caso en concreto Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA y el JUZGADO QUINTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, en aras de establecer la jurisdicción competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el apoderado judicial de la señora LIGIA ISABEL PUENTES ACUÑA contra EL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y el DEPARTAMENTO DE SANTANDER 3.- Solución del caso El ejercicio de la potestad jurisdiccional debe enmarcarse en las competencias reglamentadas por el Legislador al distribuir los asuntos de los cuales le corresponde conocer a los distintos jueces y tribunales del Territorio Nacional. Los términos jurisdicción y competencia entrañan conceptos distintos, en la medida que la primera responde a la facultad de administrar justicia, viene de “juris” (derecho) y “dictio” (declarar), esto es, poder de declarar o definir un derecho; y la segunda a la atribución para conocer de determinado asunto; sin embargo, las dos guardan estrecha relación y no es posible separarlas, sobre todo en sistemas de

derecho como el nuestro, donde convergen varias jurisdicciones como la ordinaria en sus diferentes especialidades, de lo contencioso administrativo, penal militar, eclesiástica, indígena, etc., siendo apenas lógico, que si el funcionario carece de jurisdicción para asumir el conocimiento de un litigio, desde luego también carezca de competencia. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES En todo caso, como esa distribución obedece a unos criterios adoptados por el legislador en orden a asegurar la adecuada y eficiente atención de las distintas clases de controversias sometidas al poder jurisdiccional. La definición de los conflictos por el conocimiento de un asunto, lo cual entraña simultáneamente establecer la competencia en un juez unipersonal o colegiado, remite a la Sala en el ejercicio de su función, a las reglas generales que el legislador ha señalado para el efecto, sobre cuyas pautas el derecho procesal y la jurisprudencia han precisado en orden a preservar las facultades del juez natural llamado por la ley a conocer de determinado litigio.

Es así, de acuerdo con dichas reglas, la competencia generalmente se determina por ciertos factores, como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio;

el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes y el de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores que le correspondería conocer a jueces distintos. De acuerdo a la información obrante en el expediente, observa esta Sala que la accionante pretende que se anulen los pronunciamientos del Municipio de Bucaramanga y el Departamento de Santander, de abril de 2018 y del 9 de abril de 2018 respectivamente, y que en consecuencia, se declare la existencia de una relación laboral con las demandadas, razón por la cual se debe acudir a la acción propia descrita en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, que reza: "Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al República de Colombia Rama Judicial

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particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación” En concordancia con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 que indica: "Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (...)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. (…)” De acuerdo a lo anterior, es claro determinar que de los vacíos existentes frente a cuál es la jurisdicción competente y normatividad aplicable respecto al caso en concreto, se observa que de la legislación mencionada debe ser de conocimiento la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que es la competente para resolver acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que no provengan de un contrato de trabajo, y que se controviertan actos de cualquier entidad pública de conformidad con lo señalado en el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Pues esta Jurisdicción es la

encargada de realizar el control y juzgamiento de los actos de las autoridades públicas, en la medida que estudia su contenido, proyección y finalidad en el ejercicio de funciones estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES Por lo tanto, no hay duda que el conocimiento de la demanda interpuesta por el apoderado de la señora Ligia Isabel Puentes Acuña contra el Municipio de Bucaramanga y el Departamento de Santander debe radicar en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que, con fundamento en las anteriores consideraciones el presente litigio se asignará para su conocimiento al JUZGADO

SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia suscitado entre el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA y el JUZGADO QUINTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, representada en el primero de los Despachos mencionados. SEGUNDO.- REMITIR el proceso a conocimiento de la JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, y copia de la presente providencia al JUZGADO QUINTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA para su información.

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA

WALTEROS

Vicepresidente Magistrada República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN

CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial