CSDJ - F11001010200020190051500ADJUNTA20190503093257-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil diecinueve (2019) Magistrada Ponente Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Rad. No. 110010102000201900515-00 Aprobado según Acta de Sala No. 26 de la misma fecha ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a pronunciarse respecto del conflicto negativo de competencias suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por el JUZGADO QUINTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada por el JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, promovida por la apoderada judicial de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES –

COLPENSIONES contra ISABEL JOSEFA JOSEFINA QUIJANO DE

RODRÍGUEZ.

HECHOS El presente conflicto, se generó por la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad1, presentada el 18 de diciembre de 2018 para reparto ante los Jueces Administrativos del Circuito de Bogotá, por la apoderada judicial de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES contra ISABEL JOSEFA JOSEFINA QUIJANO DE RODRÍGUEZ, con la que se pretende que se declare la nulidad de la resolución ISS 003760 del 25 de junio de 2010,

expedida por el Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones), donde se le reconoció a la demandada sustitución pensional con ocasión de la muerte de Miguel Rodríguez Serrano, con una mesada de $515.000 pesos y un retroactivo 1 Folios 3-14 del cuaderno original. República de Colombia Rama Judicial

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RADICADO N°. 110010102000201900515-00

REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES de $2.626.517 pesos. A modo de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la señora Rodríguez de Medina la devolución de lo pagado por concepto de pensión desde la inclusión en nómina, y que las sumas reconocidas a la demandante sean indexadas y pagadas con intereses.

ANTECEDENTES PROCESALES La demanda correspondió por reparto del 18 de diciembre de 20182 al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga. En pronunciamiento del 22 de enero de 20193, se declaró incompetente para conocer del proceso, teniendo en cuenta que el causante cotizó a pensión como trabajador particular, por lo que se trata de un conflicto derivado de un contrato de trabajo. En consecuencia, ordenó su remisión a reparto de los Juzgados Laborales del Circuito de Bucaramanga. El expediente fue asignado por reparto al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bucaramanga, el 28 de enero de 20194. Este, mediante providencia del 30 de

enero de 20195, decretó la falta de competencia para conocer de la demanda, atendiendo a la naturaleza de la petición. Atendiendo lo anterior, determinó devolver el sumario al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga. Ese despacho, en pronunciamiento del 12 de febrero de 20196, observó que ya se había planteado el conflicto negativo de competencia entre distintas jurisdicciones, por lo que ordenó el envío del expediente a esta Corporación. POSTURA DE JUZGADOS COLISIONADOS 2 Folio 16 ibídem. 3 Folio 17 ibídem. 4 Folio 21 ibídem. 5 Folios 22-23 ibídem. 6 Folio 25 ibídem. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES El JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA puso de presente el contenido del numeral 4º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el numeral 4º del artículo 105 de la misma norma, para aclarar que la Jurisdicción Administrativa tiene atribuciones para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo.

Relacionó el artículo 2 de la ley 712 de 2001, que modificó el Código

Procedimental del Trabajo y de la Seguridad Social, advirtiendo que este le asignaba la competencia de las controversias derivadas directa o indirectamente de un contrato de trabajo a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Como advirtió que a la accionada se le reconoció sustitución pensional como consecuencia del fallecimiento del señor Miguel Rodríguez Serrano, quien era beneficiario de una pensión de vejez, y quien su última vinculación laboral fue con un privado, concluyó que este no ostentaba la calidad de empleado público y que por lo tanto, la demanda debía ser conocida por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. El JUZGADO QUINTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, inició confirmando el hecho de que la Jurisdicción Ordinaria tiene asignado el conocimiento de las controversias referidas a la prestación de los servicios de la seguridad social y señalando que la conclusión a la que llegó el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga a partir de esa circunstancia es errónea. Destacó, que de la lectura de la demanda, se deducía que lo que se buscaba ventilar con esta no era una controversia laboral, sino la eliminación de un acto administrativo proferido en contravía de la normativa, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Aseveró, que según lo dispuesto por los artículos 104 y 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es la Jurisdicción Administrativa la que debe conocer el presente asuntos. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES Concluyó afirmando que, como en la demanda se cuestionaba la legalidad de un acto administrativo expedido por una entidad pública, para que este sea dejado sin efecto, el juez competente es el de la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al tenor de lo previsto en el artículo 256 numeral 6º de la Constitución Política, y en concordancia con el numeral 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 1996Estatutaria de Administración de Justicia-, es competente para “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales...”. Dable es señalar que tal facultad Constitucional y Legal se mantiene incólume para esta Superioridad, a pesar de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 2 del primero (1º) de julio de 2015, mediante el cual se creó el nuevo órgano rector disciplinable, pues en razón a lo establecido en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión

Nacional de Disciplina Judicial”, transitoriedad que ha sido avalada por la Corte Constitucional mediante diferentes providencias, entre ellas el Auto 278 de fecha 9 de julio de 2015 proferido por la H. Corte Constitucional, que dispuso “6. De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”.

Por consiguiente, “(…) para que la Corte Constitucional pueda ejercer la nueva función de “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones…solo tiene lugar una vez cesen los efectos de las normas transitorias…”; razón por la cual esta Sala entrará a decidir lo que en derecho corresponda. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de

competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo. Para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo y c) Que el proceso se halle en trámite. Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la Sala a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los funcionarios judiciales. 2.- Solución del caso El ejercicio de la potestad jurisdiccional debe enmarcarse en las competencias reglamentadas por el Legislador al distribuir los asuntos de los cuales le corresponde conocer a los distintos jueces y tribunales del Territorio Nacional. Los términos jurisdicción y competencia entrañan conceptos distintos, en la medida República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES que la primera responde a la facultad de administrar justicia, viene de “juris”

(derecho) y “dictio” (declarar), esto es, poder de declarar o definir un derecho; y la

segunda a la atribución para conocer de determinado asunto; sin embargo, las dos guardan estrecha relación y no es posible separarlas, sobre todo en sistemas de derecho como el nuestro, donde convergen varias jurisdicciones como la ordinaria en sus diferentes especialidades, de lo contencioso administrativo, penal militar, eclesiástica, indígena, etc., siendo apenas lógico, que si el funcionario carece de jurisdicción para asumir el conocimiento de un litigio, desde luego también carezca de competencia. En todo caso, como esa distribución obedece a unos criterios adoptados por el legislador en orden a asegurar la adecuada y eficiente atención de las distintas clases de controversias sometidas al poder jurisdiccional. La definición de los conflictos por el conocimiento de un asunto, lo cual entraña simultáneamente establecer la competencia en un juez unipersonal o colegiado, remite a la Sala en el ejercicio de su función, a las reglas generales que el legislador ha señalado para el efecto, sobre cuyas pautas el derecho procesal y la jurisprudencia han precisado en orden a preservar las facultades del juez natural llamado por la ley a conocer de determinado litigio. Es así, de acuerdo con dichas reglas, la competencia generalmente se determina por ciertos factores, como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes y el de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores que le

correspondería conocer a jueces distintos. De acuerdo a la información obrante en el expediente, COLPENSIONES solicita la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución ISS 003760 del 25 de junio de 2010, a través del cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció sustitución pensional a la señora Isabel Josefa Josefina Quijano de Rodríguez con ocasión del fallecimiento del señor Miguel Rodríguez Serrano, teniendo en cuenta República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES que en ese reconocimiento se tuvieron en cuenta tiempos que ya se habían usado por la Caja de Previsión Social – CAJANAL EICE (hoy UGPP) para concederle a la accionada una sustitución pensional.

De ahí que del medio de control de acción de lesividad interpuesto por Colpensiones se haya generado el respectivo conflicto entre jurisdicciones, pues el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga manifestó no ser competente al no ostentar la calidad de servidor público el fallecido, situación que generó que remitiera el expediente a los juzgados laborales del circuito de Ibagué, correspondiéndole el asunto de la referencia al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué, quien manifestó tampoco ser el competente, al tener en cuenta que la pretensión de la entidad demandante es la nulidad de su propio acto administrativo.

De acuerdo a lo anterior, observa esta Sala, previamente, que la demanda en cuestión fue interpuesta en vigencia de la ley 1437 de 20117, Estatuto que en cuanto a la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dispone: “ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Así mismo, que al demandarse un acto administrativo o pronunciamiento de la administración pública por la misma entidad que lo expidió, conforme a lo anunciado por el apoderado en escrito de la demanda, se debe acudir a la acción propia descrita en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, que reza: "Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o 7 Decreto 01 de 1984 vigente hasta el 1 de julio de 2012 conforme lo dispuesto en el art. 309 de la Ley 1437 de 2011. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación” Ahora bien, doctrinal y jurisprudencialmente de la ACCIÓN DE LESIVIDAD se tiene que, no hay una concreta ordenación legal, se trata simplemente de una forma especial que adquieren las genéricas del Código. De ahí que en vigencia del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado ha precisado, que en “materia de nulidad y restablecimiento del derecho se ha dicho también que la entidad puede optar por el mecanismo de la revocatoria directa o demandar el propio acto conforme al artículo 138 C.P.A.C.A., al referirse el legislador en los términos de “toda persona”, pero que indefectiblemente tendrá que hacerlo cuando no le sea posible utilizar dicha revocatoria por parte de la entidad que expidió el acto respectivo, por ejemplo,

cuando no logra obtener el consentimiento de quien le beneficia el acto administrativo particular y concreto”8 Así mismo ha señalado esa misma Corporación9, que la acción de lesividad, hoy medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se configura en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo buscando la nulidad de sus propios actos. La anterior es considerada como una fórmula de garantía del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas para el control jurisdiccional de sus propias decisiones viciadas por inconstitucionalidad o ilegalidad, cuando no han podido revocarse por la vía administrativa y que puedan 8 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, Auto del 16 de octubre de 2014, exp. 81001-23-33-000-2012-00039-02, CP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 9 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014, exp. 660012331000200900087 02, CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES causar perjuicio al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o a los

derechos e intereses colectivos. Dicho medio de control tiene una connotación objetiva cuando persigue únicamente la protección del ordenamiento jurídico y, subjetiva cuando además, busca el restablecimiento de un derecho de la correspondiente entidad pública que se encuentre amparado en una norma jurídica. “Así las cosas, por acción de lesividad se entiende tanto el ejercicio de la acción de simple nulidad, o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, en ambos casos, con fundamento en actos administrativos adoptados por la Nación o por las demás entidades públicas administrativas, los cuales impugna la entidad pública correspondiente persiguiendo los propósitos de una u otra acción”10. De acuerdo a lo anterior se observa que de la legislación mencionada debe ser de conocimiento la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que es la competente para resolver acciones de nulidad y restablecimiento del derecho – acción de lesividad previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, en este caso, en cabeza del JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, al que deberá remitirse el expediente. Pues esta Jurisdicción es la encargada de realizar el control y juzgamiento de los actos de las mismas autoridades públicas, en la medida que estudia su contenido, proyección y finalidad en el ejercicio de funciones estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales,

RESUELVE

10 Ibídem. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre

JUZGADO QUINTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA y el JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, con ocasión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – acción de lesividad promovido a través de apoderada judicial, por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES contra la señora ISABEL JOSEFA JOSEFINA QUIJANO DE RODRÍGUEZ, asignando el conocimiento a la JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA, representada por el segundo despacho de los mencionados, acorde con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído; en consecuencia, envíese de inmediato el expediente a ese despacho judicial para lo de su competencia.

SEGUNDO: REMITIR copia de esta providencia al JUZGADO QUINTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA para su información.

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA

WALTEROS

Vicepresidente Magistrada República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN

CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial República de Colombia Rama Judicial

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ACLARACIÓN DE VOTO

Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Radicación No. 110010102000201900515-00 Aprobado en Sala No. 26 del 30 de abril de 2019 Con el debido respeto me permito manifestar mi ACLARACIÓN DE VOTO en relación con la decisión aprobada, para indicar que me ha sido negado de forma reiterada por la Sala los impedimentos manifestados cuando se encuentra vinculado COLPENSIONES, por tanto, la suscrita en aras del principio de

celeridad y eficacia atendiendo mis deberes funcionales, participó en el estudio del asunto de la referencia. De los Señores Magistrados, en los anteriores términos dejo planteada mi aclaración de voto. Se remite a la Secretaría Judicial un expediente de 5 cuadernos con 12-12-26-1616 folios y 2 Cds. República de Colombia Rama Judicial

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Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada Fecha Ut Supra