CSDJ - F11001010200020190058900ADJUNTA20190620095509-2019

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Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil diecinueve (2019) Magistrada Ponente Doctora MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Radicación No. 110010102000201900589-00 Aprobado Según Acta No. 41 de la misma fecha ASUNTO Resuelve esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria Superior conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el JUZGADO OCTAVO LABORAL DEL CIRCUITO DE CALI y el JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI, con ocasión de la demanda ordinaria laboral incoada por ASOCIACIÓN MUTUAL EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD - EMSSANAR E.S.S, por intermedio de la apoderada judicial, contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE

SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y LA ENTIDAD ADMINISTRADORA DE LOS

RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD –ADRES-.

I. SITUACIÓN FÁCTICA Y ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia entre las jurisdicciones citadas, se generó en la demanda ordinaria laboral radicada por la apoderada judicial de Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud - Emssanar E.S.S, contra La Nación – Ministerio de la Salud y Protección Social y la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud –ADREScon la finalidad que

se reconozca y pague a la demandante las sumas de dinero que fueron asumidas por la Emssanar y están relacionadas con los gastos en que incurrió la demandada por razón de la cobertura y suministro efectivo de los servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS), de 62 recobros que ascienden a la suma de Cuatro Ciento Setenta y Tres mil Cuatrocientos Trece Pesos con Noventa y Dos

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RADICADO N° 110010102000201900589-00

REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Centavos Moneda Legal y Corriente ($486.173.413.92), los cuales fueron negados de forma injustificada.

Mediante providencia de julio 5 de 2018 (fls. 33) el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cali declaró la falta de competencia por jurisdicción para conocer del referido proceso y, lo remitió al turno de los Juez Civil del Circuito de Cali para su reparto. Remitida la demanda, correspondió al Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Cali, despacho judicial que mediante auto del 2 de agosto de 2018 (fl.38), declaró la falta de competencia para conocer del referido proceso y, ordenó remitirlo al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali-Sala Mixta. Por lo tanto el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali-Sala Mixta, en auto del

17 de septiembre de 2018 remitió el conflicto al Juzgado Administrativo de Cali. Finalmente el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito Judicial de CaliValle del Cauca, propuso el conflicto de jurisdicciones con el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cali y remitió la diligencia a esta Sala Disciplinaria Superior para dirimir el conflicto.

II. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cali, fundamentó su incompetencia en que la relación que existe entre los sujetos es netamente comercial y no considera que sea un proceso referente a seguridad social integral, en virtud de múltiples contratos de orden estatal.

Señaló que el Juzgado carece de competencia para conocer del presente asunto, si se tiene en cuenta que el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso. Añadió que no es el Juez Laboral que deba conocer del presente asunto, sino el Juez Civil del Circuito de Cali, teniendo en cuenta que se reclama con la demanda

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES suma de dinero contenidas en cuentas de cobros y por ello en los términos del artículo 90 del Código general del Proceso, se rechazó de plano.

Le correspondió al Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Cali, despacho

judicial que mediante auto del 2 de agosto de 2018, declaró la falta de competencia para conocer del referido proceso y, ordenó remitirlo al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali-Sala Mixta. Precisó que las pretensiones de la presente demanda no son ejecutivas sino declarativas, por lo que la competencia radica por el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de Ley 1564 de 2012, por lo tanto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Concluyó que existe carencia de competencia para tramitar el presente asunto, proponiendo el conflicto de competencia que se suscitan entre la Jurisdicción ordinaria con distinta especialidad, por lo tanto le corresponde conocer del mismo al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali. Llegó al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali-Sala Mixta, en auto del 17 de septiembre de 2018 remitió el conflicto al Juzgado Administrativo de Cali, de conformidad con el planteamiento hecho por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, que consideró que las controversias que versan sobre un acto administrativo particular y concreto-glosas-recobroses de conocimiento de los Jueces Administrativos al no aplicarse la cláusula general y residual de competencia. Por último el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito Judicial de CaliValle del Cauca, propuso el conflicto de jurisdicciones con el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cali y remitió la diligencia a esta Sala Disciplinaria Superior para dirimir el conflicto. Señaló que de conformidad con el artículo 104 numeral 4 de Ley 1437 de 2011,

“los asuntos relativos a la seguridad social de los servidores públicos serán conocidos por esa Jurisdicción. Sin embargo, en el presenta caso deriva de la

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES administración propia del Sistema de Seguridad Social Integral, específicamente del Sistema de Seguridad Social en Salud, pues surge de los servicios y medicamentos no incluidos en el plan obligatorio de salud que las entidades promotoras de salud deben proveer y prestar a sus afiliados con cargo al Fondo de

Solidaridad y Garantía”. Recalcó que en el presente asunto efectivamente se relaciona con temas de seguridad social integral respecto a entidades prestadoras del servicio de salud, por lo tanto si la controversia se origina en un conflicto de esta materia y conforme al artículo 2 de la ley 712 de 2001 y el artículo 622 de la ley 1564de 2012 por mandato de la ley le correspondería entonces a la jurisdicción ordinaria laboral conocer del asunto.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR 1.- Competencia Conforme al numeral 61 del artículo 256 de la Constitución Política, y en concordancia con el mandato que consagra el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales

la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 33 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar los dispuesto en los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo 1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 3 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía.

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se

posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, o a la Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro al FOSYGA de lo pagado por una Entidad Promotora de Salud –E.P.Spor prestaciones de salud que se encuentran por fuera del Plan Obligatorio de Salud –POSque fueron efectivamente prestadas a sus usuarios y pagadas por la demandante a sus Instituciones Prestadoras de los Servicios de Salud –IPS-. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722-004, en donde se decidió el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal5, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios reinterpretativos de las normas constitucionales y legales6.

4 Con ponencia del Magistrado Néstor Javier Iván Osuna Patiño. 5 Sobre el seguimiento del citado precedente, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias; del 30 de septiembre de 2015 Sala No. 082, radicado No. 201502400-00, MP Julia Emma Garzón de Gómez; del 19 de noviembre de 2015 Sala No. 094, radicado No. 201503689-00, MP José Ovidio Claros Polanco. 6 Sobre el tema, la Corte Constitucional en las sentencias T-1625 de 2000, T-698 de 2004, T-683 de 2006 y T-766 de 2008 y, T-161 de 2010, sostuvo: “Para efectos de separarse del precedente (…) son necesarios dos elementos. De una parte referirse al precedente anterior y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer requisito es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la

Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se

refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas

legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen. A partir de la referencia al precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable demostrar que los argumentos que soportan el precedente no son válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras consideraciones que han sido base de decisiones anteriores. Sólo este proceso permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente la introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución. En el fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado razones que hacen válido y admisible el cambio o separación del precedente”.

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de jurisdicciones se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el

Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, de donde surge claro

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción

Ordinaria Laboral. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en

su especialidad laboral y de seguridad social. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto.

En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: La Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud - Emssanar E.S.S busca demostrar que efectuó una serie de prestaciones en salud, valoradas en Cuatro

Ciento Setenta y Tres mil Cuatrocientos Trece Pesos con Noventa y Dos Centavos Moneda Legal y Corriente ($486.173.413.92), consistentes en prestación de servicios médicos no provistos en el Plan Obligatorio de Salud a sus usuarios y que no debían cubrirse con cargo a la Unidad de Pago por Capitación –UPC-, mediante algunas de las IPS de su red de prestadores y, luego, previa radicación de las facturas de venta esa EPS pagó a las IPS las sumas de dinero correspondientes. Posterior a ello, Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud - Emssanar E.S.S presentó al Consorcio administrador en representación del Ministerio de Salud y Protección Social varias solicitudes de recobro, junto con los

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES correspondientes soportes, para el trámite administrativo por parte del Estado por el valor que debió asumir al prestar servicios de salud que presuntamente no estaban cubiertos por los recursos destinados a cumplir con el Plan Obligatorio de

Salud. Sin embargo, la mayoría de solicitudes fueron glosadas, generando un perjuicio económico grave para la Asociación Mutual Empresa Solidaria de SaludEmssanar E.S.S, cuya sostenibilidad económica se ve afectada y, por consiguiente, la futura prestación de servicios médicos no POS e incluso POS.

De tal modo que fracasado el trámite administrativo del recobro, se acudió a la administración de justicia para que declare que el Estado, mediante el Ministerio de Salud y Protección Social y con cargo al FOSYGA, tiene la obligación de pagar a la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud - Emssanar E.S.S dichos valores, junto con los intereses moratorios a que haya lugar. Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, tratándose del recobro al Estado por prestaciones NO POS, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO OCTAVO LABORAL DEL CIRCUITO DE CALI y el JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALIVALLE DEL CAUCA, asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria y de

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Seguridad Social, representada por el primero de ellos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI-VALLE DEL CAUCA para su información.

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA

WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN

CARVAJAL

Magistrado Magistrado

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial