CSDJ - F11001010200020190079100ADJUNTA20190923094445-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., cuatro (04) de julio de dos mil diecinueve (2019) Magistrada Ponente Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Rad. No. 110010102000201900791-00 Aprobado según Acta de Sala No. 43 de la fecha ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a pronunciarse respecto del conflicto negativo de competencias suscitado entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada por la JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TUNJA y la Jurisdicción Ordinaria, representada por el JUZGADO PRIMERO MUNICIPAL DE PEQUEÑAS CAUSAS Y COMPETENCIA MÚLTIPLE DE TUNJA, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la apoderada judicial de la señora BALBINA BELLO GUALTEROS contra VEOLIA AGUAS DE

TUNJA S.A. E.S.P. y la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS

DOMICILIARIOS.

HECHOS El presente conflicto, se originó por la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 presentada el 26 de noviembre de 2018 para reparto de los Juzgados Administrativos del Circuito de Tunja, por la apoderada judicial de la señora BALBINA BELLO GUALTEROS contra VEOLIA AGUAS DE TUNJA S.A. E.S.P. y la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, donde esta

relató que Veolia Aguas de Tunja S.A. E.S.P., en abuso de posición dominante, facturó a la Estación Mobil la Glorieta, propiedad de la demandada, con factura de 1 Folios 3-17 del cuaderno original. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES venta No. 3909582, 2427 metros cúbicos por un valor de doce millones novecientos veintitrés mil cuatrocientos cuatro pesos ($12.934.404) para el mes de septiembre de 2017; y con factura de venta No. 3971700, 777 metros cúbicos por un valor de cuatro millones ciento sesenta y un mil cero setenta y siete mil pesos ($4.161.067) para el mes de octubre de 2017. Por esto, se presentó derecho de petición solicitando nueva facturación para ambos meses, siendo negado en decisión del 20 de diciembre de 2017, por parte de la empresa. Mencionó que contra dicha determinación se interpusieron recursos de reposición y apelación, siendo confirmada orden en sede de reposición y concedido el recurso de apelación. Advirtió que la Superintendencia de Servicios Públicos se declaró inhibido para fallar, al considerar la existencia de cosa juzgada.

Relacionó como pretensiones que: se declare la nulidad de la decisión administrativa No. 2017000168681 del 20 de diciembre de 2017 y la resolución 10-010 del 22 de

enero del 2018 de Veolia Aguas de Tunja S.A. E.S.P., empresa constituida como sociedad anónima; se declare la nulidad de la resolución No. SSPD20188140165085 del cinco de julio de 2018 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; a título de restablecimiento del derecho se ordené a la empresa que expida nuevas facturas para los meses de agosto septiembre y octubre de 2017 para el suscriptor 203968, teniendo en cuenta el histórico de consumos. ANTECEDENTES PROCESALES La demanda correspondió por reparto2 del 26 de noviembre de 2018, al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja. En pronunciamiento3 del 6 de diciembre de 2018, se declaró sin competencia para conocer del presente asunto, al considerar que el régimen jurídico de las empresas de servicios públicos es el de derecho privado, por lo que estimó que la demanda era de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria. En consecuencia, remitió el expediente a reparto a los Juzgados Civiles del Circuito de Tunja. 2 Folio 92 ibídem. 3 Folio 94-96 ibídem. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES El proceso fue repartido4 al Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, 18 de diciembre de 2018. Este, emitió pronunciamiento el 24 de enero de 20195,

declarándose sin competencia por la cuantía del asunto, enviando el expediente a reparto de los Jueces de Pequeñas Causas y de Competencia Múltiple de Tunja. Recibido el proceso en el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Tunja, este se pronunció en auto del 14 de marzo de 20196, indicando que por la naturaleza de los actos demandados el asunto era de competencia de la Jurisdicción Administrativa. Por esto, planteó conflicto de negativo de competencia y ordenó el envío del sumario a esta Corporación. POSTURA DE JUZGADOS COLISIONADOS El titular del JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TUNJA comenzó advirtiendo que el numeral 3 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le atribuía la competencia a la Jurisdicción Administrativa para conocer de los asuntos en los que estén involucradas entidades públicas y a los particulares que ejerzan funciones administrativo, como de los contratos donde sea parte una entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios, donde se incluyan cláusulas exorbitantes. Aseguró que el régimen que cubre a las empresas de servicios públicos es el de derecho privado, más en este caso, donde se pretende la refacturación de 3 meses, hecho que se desprende de la existencia de un contrato de condiciones uniformes, acto que habilita al suscriptor a presentar reclamaciones o peticiones. Añadió que las pretensiones no versaban sobre la negativa de celebrar contrato de prestación de servicios públicos; suspensión, terminación o corte del servicio; ni se

refieren a las facultades previstas en los artículos 35, 36, 57, 116 a 118 de la ley 142 de 1994 o del ejercicio de cláusulas exorbitantes, por lo que la demanda escapaba 4 Folio 99 ibídem. 5 Folio 101 ibídem. 6 Folios 103 a 105 ibídem. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES del conocimiento de la Jurisdicción Administrativa. Presentó distintas providencias para reforzar su punto7 8 9 10.

El JUZGADO PRIMERO MUNICIPAL DE PEQUEÑAS CAUSAS Y COMPETENCIA MÚLTIPLE DE TUNJA realizó un recuento de la demanda, del trámite procesal y de los argumentos del otro colisionado. Mencionó que el artículo 32 de la ley 142 de 1994 disponía que los actos de la empresa de servicios públicos tenían el régimen de derecho privado, cosa que a su criterio, no entraba a regular los actos para la prestación del servicio, por tratarse de un deber estatal que debe ser de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Aclaró que las controversias surgidas de obligaciones económicas por facturación de servicios públicos domiciliarios son de resorte de la Jurisdicción Ordinaria, sin que esto implique que las decisiones administrativas de la empresa tengan el mismo destino. Advirtió que en la demanda objeto de estudio se cuestionaba un acto propio

de la administración, como es la negativa a la facturación, que por naturaleza es de conocimiento de la Jurisdicción Administrativa.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al tenor de lo previsto en el artículo 256 numeral 6º de la Constitución Política, y en concordancia con el numeral 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de Administración de Justicia-, es competente para “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales...”. 7 Providencia del Consejo de Estado del 27 de septiembre de 2001, radicado 199800311-01. 8 Providencia del Consejo de Estado del 9 de agosto de 2012, radicado 200100222-01. 9 Providencia de la Corte Suprema de Justicia del 18 de julio de 2014, radicado 200600650-01. 10 Providencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura del 1 de julio de 2015, radicado 201501638-00. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES Dable es señalar que tal facultad Constitucional y Legal se mantiene incólume para

esta Superioridad, a pesar de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 2 del

primero (1º) de julio de 2015, mediante el cual se creó el nuevo órgano rector disciplinable, pues en razón a lo establecido en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, transitoriedad que ha sido avalada por la Corte Constitucional mediante diferentes providencias, entre ellas el Auto 278 de fecha 9 de julio de 2015 proferido por la H. Corte Constitucional, que dispuso “6. De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”. Por consiguiente, “(…) para que la Corte Constitucional pueda ejercer la nueva función de “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones…solo tiene lugar una vez cesen los efectos de las normas

transitorias…”; razón por la cual esta Sala entrará a decidir lo que en derecho corresponda. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo o por considerar que no les República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES corresponde, evento en el cual será negativo. Para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo y c) Que el proceso se halle en trámite.

Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la Sala a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los funcionarios judiciales. 2.- Caso concreto Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el

JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TUNJA y el JUZGADO

PRIMERO MUNICIPAL DE PEQUEÑAS CAUSAS Y COMPETENCIA MÚLTIPLE DE

TUNJA, en aras de establecer la jurisdicción competente para conocer la de nulidad y restablecimiento del derecho, por la apoderada judicial de la señora BALBINA BELLO GUALTEROS contra VEOLIA AGUAS DE TUNJA S.A. E.S.P. y la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. 3.- Solución del caso El ejercicio de la potestad jurisdiccional debe enmarcarse en las competencias reglamentadas por el Legislador al distribuir los asuntos de los cuales le corresponde conocer a los distintos jueces y tribunales del Territorio Nacional. Los términos jurisdicción y competencia entrañan conceptos distintos, en la medida que la primera responde a la facultad de administrar justicia, viene de “juris” (derecho) y “dictio” (declarar), esto es, poder de declarar o definir un derecho; y la segunda a la atribución para conocer de determinado asunto; sin embargo, las dos guardan estrecha relación y no es posible separarlas, sobre todo en sistemas de derecho como el nuestro, donde convergen varias jurisdicciones como la ordinaria en sus República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES diferentes especialidades, de lo contencioso administrativo, penal militar, eclesiástica, indígena, etc., siendo apenas lógico, que si el funcionario carece de

jurisdicción para asumir el conocimiento de un litigio, desde luego también carezca de competencia. En todo caso, como esa distribución obedece a unos criterios adoptados por el legislador en orden a asegurar la adecuada y eficiente atención de las distintas clases de controversias sometidas al poder jurisdiccional. La definición de los conflictos por el conocimiento de un asunto, lo cual entraña simultáneamente establecer la competencia en un juez unipersonal o colegiado, remite a la Sala en el ejercicio de su función, a las reglas generales que el legislador ha señalado para el efecto, sobre cuyas pautas el derecho procesal y la jurisprudencia han precisado en orden a preservar las facultades del juez natural llamado por la ley a conocer de determinado litigio. Es así, de acuerdo con dichas reglas, la competencia generalmente se determina por ciertos factores, como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes y el de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores que le correspondería conocer a jueces distintos. De acuerdo a la información obrante en el expediente, observa esta Sala que el accionante pretende que se declare la nulidad de la decisión administrativa No. 2017000168681 del 20 de diciembre de 2017, de la resolución 10-010 del 22 de enero de 2018, ambas expedidas por una empresa organizada como sociedad

anónima, Veolia Aguas de Tunja S.A. E.S.P., , actos que confirman la decisión de facturación de los meses de septiembre y octubre de un predio propiedad de la demandante y de la resolución SSPD-20188140165085 del 5 de julio de 2018 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, razón por la cual, resulta evidente que lo pretendido es la nulidad de dichos actos y su debido restablecimiento República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES del derecho, razón por la cual se debe acudir a la acción propia descrita en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, que reza: "Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo,

siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación” Dejando expuesto lo anterior, se hace necesario precisar el concepto de acto administrativo, de la mano de lo expresado por la Corte Constitucional: “...como la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados.”11 Ahora, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 indica: "Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” 11 Sentencia C-1436 del 25 de octubre del año 2000, expediente D-2952, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES Se observa, de la legislación mencionada, que el asunto debe ser de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que es la competente para resolver acciones de nulidad y restablecimiento del derecho donde se controviertan actos de cualquier entidad pública, de conformidad con lo señalado en el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues esta se ocupa de estudiar su contenido, proyección y finalidad en el ejercicio de funciones estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos.

Y si bien, se puede pensar que en este caso se debe dar aplicación al artículo 32 de la ley 142 de 1994, que consagra el régimen general de derecho privado de los actos de las empresas de servicios públicos, independientemente de su composición accionaria, los actos administrativos de facturación de carácter particular expedidos por las empresas de servicios públicos constituyen una excepción a la norma, y pueden ser demandados por vía administrativa. Al respecto, el Consejo de Estado, en distintos pronunciamientos, ha determinado: “En consonancia con las líneas jurisprudenciales reseñadas, para que las facturas sean reputadas como verdaderos actos administrativos deben contener una manifestación de la voluntad, juicio o conocimiento de la administración, ser dictadas en ejercicio de función administrativa y encaminarse a producir efectos jurídicos. No obstante, la Sala considera que las facturas de venta expedidas para el cobro por la prestación de un servicio subyacente a una relación de tipo mercantil o comercial no constituyen actos administrativos, en la medida

en que no modifican, crean o extinguen una situación jurídica en cabeza de un particular, simplemente formalizan el cobro de unas tarifas pactadas con ocasión del contrato o convenio comercial. En todo caso, la Corporación ha sido consistente en decir que dichas facturas pueden ser objeto de reclamación, de la que se deriva un pronunciamiento de la República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES empresa prestadora del servicio, este sí susceptible de demanda ante la jurisdicción.”12 “En este orden de ideas, era ese el procedimiento que tenía el actor a su alcance para agotar las instancias de reclamación y, de encontrarse inconforme con las decisiones adoptadas en relación con su oposición a la factura de servicios públicos y, los recursos correspondientes, acudir a través de la vía judicial a pedir la nulidad de los actos administrativos surgidos con ocasión de este trámite, a través del ejercicio del medio de control dispuesto para tal fin.”13 “En este contexto, las empresas prestadoras de servicios públicos realizan una verdadera función administrativa y ello trae como consecuencia la aplicación de normas de derecho público. Es el caso de los actos de facturación, los cuales al tenor de lo dispuesto por el artículo 154 tienen el carácter de actos administrativos contra los cuales proceden los recursos de reposición y apelación. El último aspecto, es relevante para el caso en estudio, porque si del análisis hecho en esta sentencia se desprende que

el alumbrado público tiene la naturaleza de domiciliario, las facturas en las cuales se encuentra consignado el cobro que dio lugar al proceso tendrían el carácter de actos administrativos, y las empresas que prestan materialmente el servicio, en este concreto aspecto, desempeñarían una función administrativa. La jurisprudencia de la Corte Constitucional avala esta posición al sostener que la factura tiene una naturaleza compleja porque ostenta conjuntamente las calidades de cuenta de cobro, título ejecutivo y acto administrativo; condición última que, de tiempo atrás, viene siendo también reconocida por la jurisprudencia de esta Corporación.”14 12 Providencia del 5 de abril de 2018, radicado 05001-23-31-000-2001-00505-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 13 Providencia del 14 de febrero de 2017, radicado 08001-23-33-000-2016-01238-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 14 Providencia del 7 de marzo de 2011, radicado 23001-23-31-000-2003-00650-02, M.P. Enrique Gil Botero. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES Por lo tanto, como la demandante fundamentó sus pretensiones en la nulidad de3 2 actos administrativos, el conocimiento de la demanda interpuesta por el apoderado

de la señora Luz Balbina Bello Gualteros debe radicar en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que, con fundamento en las anteriores consideraciones, el presente litigio se asignará al conocimiento del JUZGADO

OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TUNJA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TUNJA y el JUZGADO PRIMERO MUNICIPAL DE PEQUEÑAS CAUSAS Y COMPETENCIA MÚLTIPLE DE TUNJA, con ocasión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la apoderada judicial de la señora BALBINA BELLO GUALTEROS contra VEOLIA AGUAS DE TUNJA S.A. E.S.P. y la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, asignando el conocimiento a la JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA, representada por el primer despacho de los mencionados, acorde con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído; en consecuencia, envíese de inmediato el expediente a ese despacho judicial para lo de su competencia.

SEGUNDO: REMITIR copia de esta providencia al JUZGADO PRIMERO MUNICIPAL DE PEQUEÑAS CAUSAS Y COMPETENCIA MÚLTIPLE DE TUNJA para su información.

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial