CSDJ - F11001010200020190090800ADJUNTA20190628155453-2019

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RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil diecinueve (2019) Magistrada Ponente Doctora MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Radicación No. 110010102000201900908-00 Aprobado Según Acta No. 42 de la misma fecha ASUNTO Resuelve esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria Superior conflicto negativo de competencia suscitado entre el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el JUZGADO TREINTA Y SIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con ocasión de la demanda ordinaria laboral interpuesta por ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S SANITAS S.A., por intermedio de apoderado judicial, contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y

PROTECCIÓN SOCIAL Y LA ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL

SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES.

I. SITUACIÓN FÁCTICA El presente conflicto de competencia entre distintas jurisdicciones tuvo origen en la demanda ordinaria laboral1 radicada el 22 de Junio de 2018 por el apoderado judicial de la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A., contra La Nación – Ministerio de la Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, con la finalidad que se ordene el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados por el rechazo

injustificado de 192 ítems contenidos en 191 recobros, cuyo costo asciende a la suma de seiscientos cinco millones setecientos cuarenta y seis mil ciento ochenta y seis pesos ($605.746.186). Igualmente, que se disponga reconocer la responsabilidad de los demandados por los perjuicios causados en modalidad de daño emergente y se decrete el pago de estos, por la suma de sesenta millones quinientos setenta y cuatro mil setecientos dieciocho pesos ($60.574.618), por 1 Folios 2-26 cuaderno original.

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RADICADO N° 110010102000201900908-00

REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES concepto de gastos administrativos; que sean condenados al pago de intereses moratorios sobre los montos de las pretensiones principales y al pago de costas y agencias en derecho.

II. ANTECEDENTES PROCESALES La demanda correspondió por reparto2 del 22 de junio de 2018, al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá. En pronunciamiento3 del 12 de febrero de 2019, el despacho se declaró sin competencia para conocer del presente asunto, teniendo en cuenta que se trataba de un proceso donde estabas involucradas entidades públicas, en atención a lo dispuesto por el artículo 104 de la ley 1437 de 2011. En consecuencia, remitió el expediente a reparto a los Juzgados Administrativos del

Bogotá. El proceso fue repartido4 al Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral del Circuito

de Bogotá, el 8 de marzo de 2019. Este, mediante providencia5 del 20 de marzo de 2019, decretó la falta de competencia para conocer de la demanda, observando que esta versaba sobre una controversia referente al Sistema de Seguridad Social Integral, en concordancia con el numeral 4 del artículo 2 de la ley 712 de 2001. Por esto, planteó conflicto de negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó el envío del sumario a esta Corporación.

III. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, advirtió que las pretensiones de la parte actora se encaminaban a conseguir el reconocimiento de una obligación por parte de las demandadas, considerando que estas no eran objeto de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, pues se está repitiendo lo pagado por la demandante por servicios médicos y prestaciones económicas ante La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud 2 Folio 94 ibídem. 3 Folios 95-97 ibídem. 4 Folio 99 ibídem. 5 Folios 100-103 ibídem.

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES – ADRES, entidades de derecho público, siendo este un asunto de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según lo dispuesto por el

artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Para reforzar su punto, citó una obra del doctrinante Gerardo Arenas Monsalve, una providencia de esta Corporación y otra de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Luego, el JUZGADO TREINTA Y SIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ realizó un breve recuento del trámite procesal. Advirtió que el principio de juez natural es aplicable a las actuaciones judiciales y administrativas, y que las normas de competencia son de obligatorio cumplimiento. Consideró que la demanda en estudio debía ser asignada a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, pues la omisión en el pago de 232 recobros correspondientes al suministro y la cobertura de medicamentos NO POS encajaba en lo dispuesto por el numeral 4º del artículo 2 de la ley 712 de 2001, por tratarse de una controversia que se desprende de la prestación de servicios de salud. Presentó 3 providencias de esta Sala para enfatizar su postura.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR

1.- Competencia. Conforme al numeral 66 del artículo 256 de la Constitución Política, y en concordancia con el mandato que consagra el numeral 27 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales 6 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y

de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 7 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional.

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 38 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996.

Del mismo modo, la Corte Constitucional en el auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, o a la Ordinaria Laboral y de Seguridad Social,

conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro al Ministerio de Salud y Protección Social de lo pagado por una Entidad Promotora de Salud, por prestaciones de salud que se encuentran por fuera del Plan Obligatorio de Salud –POSque fueron efectivamente prestadas a sus usuarios y pagadas por la demandante a sus Instituciones Prestadoras de los Servicios de Salud –IPS-. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722 009, en la que se decidió el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal10, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva 8 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. 9 Con ponencia del Magistrado Néstor Javier Iván Osuna Patiño. 10 Sobre el seguimiento del citado precedente, puede consultarse, entre otras, las siguientes providencias; septiembre 30 de 2015 Sala No. 082, radicado No. 201502400 00, MP Julia Emma

Garzón de Gómez; noviembre 19 de 2015 Sala No. 094, radicado No. 201503689 00, MP José Ovidio Claros Polanco; agosto 18 de 2016 Sala No. 079, radicado No. 2016001738 00, MP María Lourdes Hernández Mindiola; marzo 8 de 2017 No. 020, radicado No. 201603647 00, MP María

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones que rebaten a partir de nuevos criterios interpretativos de las normas constitucionales y legales11. 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la

Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la

Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley Lourdes Hernández Mindiola. 11 Sobre el tema, la Corte Constitucional en las sentencias T-1625 de 2000, T-698 de 2004, T-683 de 2006 y T-766 de 2008 y, T-161 de 2010, sostuvo: “Para efectos de separarse del precedente (…) son necesarios dos elementos. De una parte referirse al precedente anterior y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer requisito es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que

han definido rationes decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen. A partir de la referencia al precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable demostrar que los argumentos que soportan el precedente no son válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras consideraciones que han sido base de decisiones anteriores. Sólo este proceso permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente la introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución. En el fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado razones que hacen válido y admisible el cambio o separación del precedente”.

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social

que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencias se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o

particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada).

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por ello surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer

de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención , en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencia a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto.

En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe

conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: La Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. busca demostrar que con base en órdenes proferidas por jueces de tutela y en autorizaciones del Comité Técnico Científico, efectuó una serie de prestaciones en salud, valoradas en seiscientos cinco millones setecientos cuarenta y seis mil ciento ochenta y seis pesos ($605.746.186), consistentes en prestación de servicios médicos no provistos en el Plan Obligatorio de Salud a sus usuarios. Posterior a ello, Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. presentó al Consorcio administrador en representación del Ministerio de Salud y Protección Social varias solicitudes de recobro, sin embargo, las solicitudes fueron glosadas, generando un

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES perjuicio económico grave, cuya sostenibilidad económica se ve afectada y, por consiguiente, la futura prestación de servicios médicos no POS e incluso POS.

De tal modo que fracasado el trámite administrativo del recobro, se acudió a la administración de justicia para que declare que el Estado, mediante el Ministerio de Salud y Protección Social y con cargo al FOSYGA hoy ADRES, tiene la obligación de pagar a la entidad dichos valores, junto con los intereses moratorios a que hubiese lugar.

Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), tratándose del recobro al Estado por prestaciones NO POS, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, además lo anterior se confirma con el ya citado artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 literal f) adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011; en el que se le asignó a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social. Así lo reiteró la Corte Constitucional en Sentencia C-119 de 2008, mediante la cual se hizo el estudio de constitucionalidad de ese mismo artículo 41, al manifestar: "Ahora bien, para determinar cuáles son las autoridades judiciales que

originalmente tuvieron la competencia asignada a la Superintendencia, cuyo superior jerárquico está llamado a tramitar el recurso de apelación respecto de las decisiones judiciales asignadas por la norma bajo examen, debe tenerse en cuenta lo siguiente: Lo anterior significa que en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia, multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las

Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial” (Subrayado y negrilla fuera de texto) En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.

RESUELVE:

PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el JUZGADO TREINTA Y SIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su Especialidad Laboral, representada por el primero de ellos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al JUZGADO TREINTA Y SIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para su información.

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA

WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN

CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

PAULA JULIE CARRILLO CASTAÑO

Abogada Grado 21