CSDJ - F11001010200020190091400ADJUNTA20190628125337-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., doce (12) de junio de dos mil diecinueve (2019) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No. 110010102000201900914 00 Discutido y aprobado en Acta Nº 40 de la misma fecha.

REF.: Conflicto Negativo de Jurisdicciones ASUNTO Se ocupa la Sala en dirimir el conflicto Negativo de Competencias suscitado

entre el JUZGADO VEINTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, con ocasión de la demanda ordinaria laboral promovida a través de apoderado por la

ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S. SANITAS S.A., contra la

NACIÓN -MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIALY

ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE

SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ADRES.

ANTECEDENTES RELEVANTES

1. Mediante escrito presentado el 29 de junio del 2018 ante los jueces laborales del Circuito de Bogotá, la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S. SANITAS S.A., presentó demanda ordinaria laboral contra la NaciónMinisterio de Salud y de la Protección Socialy Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES, con el fin de obtener el pago por la prestación o suministro de servicios, productos,

insumos y medicamentos, NO incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, los cuales al ser cobrados no fueron cancelados. Así mismo, se pretende el reconocimiento de perjuicios que ocasionó el desgaste administrativo propio de la gestión de dichos servicios como el ocasionado por la mora en el reconocimiento y pago pretendido.

2. Repartido el asunto, correspondió su conocimiento al JUZGADO VEINTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ , rechazando la demanda por falta de competencia y ordenó enviar las diligencias a la Superintendencia Nacional de Salud, mediante auto de 19 de mayo de 2018 como quiera que los recobros a los que hace alusión la parte demandante y que fueron evidenciados en el suficiente caudal documental allegado al plenario fueron presentados ante LA ADMIISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-ADRES, entidad que es adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, era pertinente dar aplicabilidad a la Ley 1122 de 2007, por medio de la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se le otorga función jurisdiccional a la Superintendencia Nacional de Salud en su artículo 41.

Subsiguientemente con la expedición de la ley 1438 de 2011, por medio de la cual reformó el Sistema General de Seguridad Social en Salud, se adicionó en el artículo 126 de la citada ley, la competencia a la Superintendencia para conocer de otros asuntos ampliándose esta en el numeral f), a los Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del

Sistema General de Seguridad Social en Salud. En esta medida, ordenó el envío de las diligencias a la entidad mencionada a efectos de que conociera sobre el asunto.

4. Repartido el proceso a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUDSuperintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, por medio de auto del 29 de junio del 2018, se declaró igualmente sin competencia al considerar que debe observarse que los asuntos a que hace referencia, tanto el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, como el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, son sin lugar a dudas conflictos que se derivan de situaciones enmarcadas dentro del sistema de seguridad social integral en salud y al otorgarse competencia judicial a esa entidad administrativa, de ninguna manera se estaba excluyendo a las autoridades que integran la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral del conocimiento de los asuntos descritos en los preceptos mencionados. Razón por la cual, argumentó que siendo la competencia de carácter concurrente y no privativa, su conocimiento compete, tanto al juez laboral, como a la Superintendencia Nacional de Salud, a prevención.

En consecuencia, dispuso el envío del expediente a esta Superioridad como órgano competente para decidir dicho conflicto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

COMPETENCIA.

La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones surgido entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción administrativa al tenor de lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, que precisa:

“Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las siguientes atribuciones: (1…)

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones…” Lo anterior, en armonía con lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, -Estatutaria de Administración de Justicia-, del siguiente tenor: “Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del

Consejo Superior de la Judicatura:

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.” Ahora bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.

En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para

conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”; en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 02 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial tomen posesión, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura

conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Se hace necesario en primer término y a efecto de resolver el presente conflicto, precisar que la jurisdicción es entendida como la potestad general del Estado de administrar justicia, la cual es dividida por la ley en diversas clases y según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoca, por tanto, corresponde a la justicia ordinaria, el conocimiento de las controversias de derecho privado y a la contencioso administrativa, el de los conflictos que se presenten entre la administración y los particulares cuando se hallen bajo el imperio del derecho administrativo. Por su parte, la competencia, ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el tribunal para conocer por autoridad de la ley, en determinado asunto sometido a su conocimiento. Así, tenemos que el conflicto de jurisdicciones se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción.

CASO CONCRETO

El objeto de la demanda incoada por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S. SANITAS S.A., contra la Nación -Ministerio de Salud y de la Protección Socialy el ADRES, se orienta a obtener el pago por la prestación de servicios médicos de salud, con fundamento en facturas de venta, correspondientes al valor de los recobros provenientes de aquellos no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud (POS). Esta Corporación, en consideración a la situación fáctica indicada, dirimirá el conflicto negativo suscitado, asignándole el conocimiento al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá, por las razones que a continuación se exponen: En primer lugar vale advertir que la Ley 712 de 20011 se expidió en un contexto de modificaciones de fondo al Código Procesal del Trabajo; una de ellas, incluso, fue el cambio de nombre a dicho Código, el cual pasó a llamarse en adelante “Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”, lo que evidencia el propósito omnicomprensivo que lo acompañó: unificar la 1 Reformado por la Ley 1564 de 2012 competencia de los conflictos del Sistema Integral de Seguridad Social establecido en la Ley 100 de 1993 en la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En consecuencia, la norma textualmente dispuso: “Artículo 2o.Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de:(…)

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación

jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.” Respecto de la competencia dada por el Legislador a la jurisdicción ordinaria laboral para conocer las controversias originadas en el Sistema de Seguridad Social Integral, la Corte Constitucional en sentencia C-111 de 2000, expresó: “De esta manera, la atribución de la solución de las controversias suscitadas entre las entidades públicas y privadas de la seguridad social integral con sus afiliados, responde a la necesidad de especializar una jurisdicción estatal con la asignación de dicha competencia, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social. (…)” Más adelante, en la referida sentencia, precisó la Corte: "Como ya se dijo la asignación de dicha competencia a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social obedeció a la necesidad de hacer efectivos los mandatos de los artículos 29, 48 y 365 de la Carta Política que según se advirtió en la citada Sentencia C-111 de 2000 imponen la necesidad de especializar una jurisdicción estatal para el conocimiento de las controversias sobre seguridad social integral, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social. Además, la especialización que se hace de la justicia ordinaria laboral corresponde al sentido unificado del sistema de seguridad social integral querido por el constituyente. Unidad del sistema que se proyecta en la unidad de la jurisdicción.” Entonces, la competencia otorgada por el Legislador a la Jurisdicción del

Trabajo y de la Seguridad Social abarca los conflictos que se susciten entre los afiliados, beneficiarios y los demás usuarios, incluidos los empleadores, y las entidades administradoras de los distintos sistemas de la seguridad social, como también respecto de las entidades prestadoras de servicios de salud. Por su parte, el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, establece que son integrantes del Sistema de Seguridad Social en salud, los siguientes:

“ARTÍCULO 155. INTEGRANTES DEL SISTEMA GENERAL

DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. El Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por:

1. Organismos de Dirección, Vigilancia y Control: a) Los Ministerios de Salud y Trabajo;

b) El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud<4>; c) La Superintendencia Nacional en Salud;

2. Los Organismos de administración y financiación: a) Las Entidades Promotoras de Salud; b) Las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de salud; c) El Fondo de Solidaridad y Garantía.

3. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas.

4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente Ley, estén adscritas a los Ministerios de Salud y

Trabajo.

5. Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados.

6. Los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en todas sus modalidades.

7. Los Comités de Participación Comunitaria "COPACOS" creados por la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud.

(…)” (Negrilla y subrayado fuera de texto). De conformidad con la norma en cita, forzoso es concluir, que el Legislador dispuso que el FOSYGA2 es un organismo de administración y 2 La Ley 1753 de 2015 artículo 66 dispuso al respecto de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES): “La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga)”. financiamiento integrante del Sistema de Seguridad Social en Salud, como igualmente hacen parte del mismo, las Empresas Promotoras de Salud y los Ministerios de Salud y Trabajo, de suerte que los conflictos que se susciten entre los mismos, o entre estos con cualquiera de los integrantes del sistema, pueden ser resueltos por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, ello, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Ahora bien, de otro lado, es pertinente tener en cuenta lo previsto en la Ley 1122 de 2007, por medio de la cual se modificó el Sistema General de Seguridad Social en Salud, otorgando funciones jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud, norma que expresa: “ARTÍCULO 41. FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en

derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, en los siguientes asuntos: a) Cobertura de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario; b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que no tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado expresamente por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios; c) Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud; d) Conflictos relacionados con la libre elección que se susciten entre los usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de servicios de salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Parágrafo 1°. La Superintendencia Nacional de Salud sólo podrá conocer y fallar estos asuntos a petición de parte. No podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo o acciones de carácter penal. Parágrafo 2°. El procedimiento que utilizará la Superintendencia Nacional de Salud en el trámite de los asuntos de que trata este artículo será el previsto en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998.” (Sic a lo transcrito).

La Superintendencia Nacional de Salud, tiene funciones jurisdiccionales para determinados asuntos y posteriormente la Ley 1438 de 2011, adicionó en el artículo 126, la competencia para conocer de otros asuntos, así: “ARTÍCULO 126. FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Adiciónense los literales e), f) y g), al artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, así: “e) Sobre las prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del individuo; f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud; g) Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador”. Modificar el parágrafo 2o del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, el cual quedará así: “La función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud se desarrollará mediante un procedimiento preferente y sumario, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y contradicción. La solicitud dirigida a la Superintendencia Nacional de Salud, debe expresar con la mayor claridad, la causal que la motiva, el derecho que se considere violado, las circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como el nombre y residencia del solicitante. La acción podrá ser ejercida, sin ninguna formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito, para lo

cual se gozará de franquicia. No será necesario actuar por medio de apoderado. Dentro de los diez días siguientes a la solicitud se dictará fallo, el cual se notificará por telegrama o por otro medio expedito que asegure su cumplimiento. Dentro de los tres días siguientes a la notificación, el fallo podrá ser impugnado. En el trámite del procedimiento jurisdiccional prevalecerá la informalidad”. (Sic a lo transcrito). No obstante lo anterior, se advierte que no se cumple en el presente caso la exigencia establecida en el parágrafo del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, que requiere que para que el asunto sea de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud debe tratarse de un asunto a instancia de parte, es decir, que se haya elevado directamente la demanda ante esa Delegada; en consecuencia, esta Sala en razón a la naturaleza del conflicto propio de la demanda, asignará el conocimiento del proceso a la Jurisdicción Ordinaria representada en el presente caso por el JUZGADO VEINTINUEVE

LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado, asignando el conocimiento de este asunto al JUZGADO VEINTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ. SEGUNDO: REMITIR el presente proceso al JUZGADO VEINTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y copia de esta

providencia a LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUDSuperintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación para su información.

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial.