CSDJ - F11001010200020190093000ADJUNTA20191021161723-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá. D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Magistrado Ponente: Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL Radicado. 110010102000201900930 00

Aprobado: Sala No. 77 de la misma fecha OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado

entre el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO – SECCIÓN y el JUZGADO CATORCE LABORAL DEL

CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C., por el conocimiento de demanda ordinaria interpuesta por E.P.S. SANITAS S.A, contra la NACIÓNMINISTERIO DE

SALUD Y PROTECCIÒN SOCIAL – CONSORCIO SAYP 2011.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. El 16 de febrero de 2010, E.P.S. SANITAS S.A, por intermedio de apoderado judicial, presentó ante el Juez Laboral, demanda Ordinaria Laboral, cuyas pretensiones son las siguientes:  “Que se declare que la Nación – Ministerio de la Protección Social es administrativa responsable por el daño antijurídico producido a EPS Sanitas S.A, por causa y con ocasión del daño especial que se genera por el desequilibrio económico injustificado en virtud de la financiación provista al SGSSS durante el lapso de tiempo transcurrido entre el momento en que EPS Sanitas paga a sus proveedores el costo de los medicamentos,

procedimientos, y/o servicios médicos ordenados por dictámenes del CTC o por fallos de tutela, que no están incluidos en el POS.”  “Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la Nación – Ministerio de la Protección Social a pagar a EPS Sanitas el valor de los perjuicios materiales, demostrados dentro del proceso, los cuales estimados de forma preliminar en ochocientos cincuenta y cuatro millones ochenta y cinco mil novecientos veintiún pesos ($854.085.921.00) moneda corriente liquidados sobre el monto de la financiación provista, identificada caso por caso, calculados con base en la tasa de interés bancario corriente.”  “Que una vez condenado el Estado, por intermedio de la Nación – Ministerio de la Protección Social, se cumpla efectivamente la sentencia respectiva y se efectué el respectivo ajuste de dichas condenas, en la forma en que lo prescriben los artículos 177 y 178 del CCA”.

2. Sometida a reparto le correspondió conocer del proceso al CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN TERCERA, quien mediante auto de fecha 22 de octubre de 2018, indicó que “En este caso no se alegó, ni se aportaron pruebas encaminadas a demostrar que se tratara de un asunto relativo a la seguridad social de empleados públicos, con un régimen administrado por una persona de derecho público. Tampoco estaba vigente, al momento de presentación de la demanda, la disposición que aportaba del conocimiento de la jurisdicción laboral, los asuntos relacionados con contratos, como el que el demandante pretende se declare”.

“Se trata de una controversia referente al Sistema de Seguridad Social Integral, que se suscitó entre el Ministerio de Salud y Protección Social, el Fosyga y una Empresa Prestadora de Servicios de Salud, las cuales hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a lo dispuesto en el artículo 155 de la ley 100 de 1993”. “Por último, cabe precisar que, como lo ha manifestado esta Corporación, el auto debatido no es de aquellos que, según el artículo 61 de la ley 1395 de 2010, deben ser expedidos por la Sala de decisión, el que resuelva sobre la suspensión provisional y el que ponga fin al proceso, se concluye que el auto aquí discutido debe proferirse por el magistrado ponente”. Así las cosas, se procede a declarar la nulidad de todo lo actuado , por haberse configurado la falta de jurisdicción prevista en el artículo 140, numeral 1, del Código de Procedimiento Civil, precisando que las pruebas que fueron recaudadas en debida forma y frente a las cuales se surtió el proceso de contradicción en debida forma y frente a las cuales se surtió el proceso de contradicción y se conservan su validez, con sujeción al artículo 138 del Código General del Proceso.”(FL 236-240)

3. Una vez arribadas las diligencias al JUZGADO CATORCE LABORAL DEL

CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C., indicó que “Dilucidado así por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria, que proceso como el que nos ocupa deben ser verificados ante la jurisdicción contenciosa administrativa, y por respeto a la doctrina del precedente vertical que obliga a los jueces de menor

jerarquía a acatarlo, entre tanto proviene de los altos tribunales de cierre, que crea reglas o subreglas de derecho que encuentran su fundamento en la jerarquía del juez, las funciones de éste asignadas por la norma superior y por virtud de la salvaguarda de los principios de seguridad jurídica e igualdad, este Juzgado encuentra procedente, en aplicación del citado proveído, apartarse del conocimiento del presente proceso”. “En conclusión, como quiera que la suscrita no encuentra razones de peso y fuerza tales que justifiquen el apartamiento respecto de la precitada decisión, y en tanto la misma fue proferida por la Corte Suprema de Justicia en ejercicio de sus funciones como tribunal de cierre, resulta imperioso aplicar en el presente caso el principio de la obligatoriedad del precedente, el cual se fundamenta en la igualdad en la aplicación de las normas, la seguridad jurídica de los asociados, la buena fe y la coherencia del orden jurídico, como ya se indicó.” “De manera que, la competencia para conocer del presente asunto sigue recayendo en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera, no en este Despacho Judicial, siendo consecuencia de ello proponer conflicto de competencia ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en virtud del numeral 2 del artículo 112 de la Ley 270 de 1996.” (FL 244 - 2466)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la

Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre las autoridades judiciales arriba reseñadas. Es necesario aclarar que si bien es cierto, el Acto Legislativo 02 del 1° de julio de 2015, modificó el Capítulo 7 del Título VII de la Constitución Política, suprimiendo el Consejo Superior de la Judicatura, también lo es que en sus artículos 18 y 19, estableció unas medidas transitorias con el fin de garantizar la continuidad en el ejercicio de las funciones que se encontraban a su cargo. En este sentido, estipuló que “Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. Aunado a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, analizando este aspecto, consideró: “De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia

que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”1 (resaltado nuestro). 1 Magistrado Sustanciador Luis Guillermo Guerrero Pérez. En consecuencia, como en la actualidad esta Sala conserva sus funciones y competencias, se encuentra facultada para emitir la decisión que en derecho corresponda en el presente asunto. 2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, o a la Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro al FOSYGA hoy ADRES de lo pagado por SANITAS S.A. - por prestaciones de salud que se encuentran por fuera del Plan Obligatorio de Salud –POSque fueron efectivamente prestadas a sus usuarios y pagadas por la demandante a sus Instituciones Prestadoras de los Servicios de Salud –IPS-. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722 004 en la que se decidió el , conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal5, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de

razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios reinterpretativos de las normas constitucionales y legales6. 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su

especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencias se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y

en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por ello surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el litera l f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por e l artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud” , función que ejerce a prevención , en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene

segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social . De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencia a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta,

que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto. En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: SANITAS S.A. busca demostrar que con base en órdenes proferidas por jueces de tutela y en autorizaciones del Comité Técnico Científico, efectuó una serie de prestaciones en salud, valoradas en Ochocientos Cincuenta y Cuatro Millones Ochenta y Cinco Mil Novecientos Veintiún Pesos Moneda Legal ($854.085.921), consistentes en prestación de servicios médicos no

provistos en el Plan Obligatorio de Salud a sus usuarios y que no debían cubrirse con cargo a la Unidad de Pago por Capitación –UPC-, mediante algunas de las IPS de su red de prestadores y, luego, previa radicación de las facturas de venta esa EPS pagó a las IPS las sumas de dinero correspondientes. Posterior a ello, Sanitas presentó al Consorcio administrador en representación del Ministerio de Salud y Protección Social varias solicitudes de recobro, junto con los correspondientes soportes, para el trámite administrativo por parte del Estado por el valor que debió asumir al prestar servicios de salud que presuntamente no estaban cubiertos por los recursos destinados a cumplir con el Plan Obligatorio de Salud. Sin embargo, la mayoría de solicitudes fueron glosadas, generando un perjuicio económico grave para la EPS, cuya sostenibilidad económica se ve afectada y, por consiguiente, la futura prestación de servicios médicos no POS e incluso POS. De tal modo que fracasado el trámite administrativo del recobro, se acudió a la administración de justicia para que declare que el Estado, mediante el Ministerio de Salud y Protección Social y con cargo al FOSYGA hoy ADRES, tiene la obligación de pagar a la EPS dichos valores, junto con los intereses moratorios a que hubiese lugar. Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignaría a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el

cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), tratándose del recobro al Estado por prestaciones NO POS, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, y ello a su vez armonizado con él citado artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 literal f) adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011. Así lo reiteró la Corte Constitucional en Sentencia C-119 de 2008, mediante la cual se hizo el estudio de constitucionalidad de ese mismo artículo 41, al manifestar: "Ahora bien, para determinar cuáles son las autoridades judiciales que originalmente tuvieron la competencia asignada a la Superintendencia, cuyo superior jerárquico está llamado a tramitar el recurso de apelación respecto de las decisiones judiciales asignadas por la norma bajo examen, debe tenerse en cuenta lo siguiente: Lo anterior significa que en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia, multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros),

cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial” (Subrayado y negrilla fuera de texto) Destaca la Sala que frente al tema relacionado con el Sistema de Seguridad Social y la forma de ejecución de los recursos que lo conforman esta Corporación unificó su jurisprudencia desde la providencia identificada con el radicado No. 110010102000201402763 00 (10033-21), M.P. JULIA EMMA GARZON DE GÓMEZ, aprobada en Sala No. 99 del 3 de Diciembre de 2014, y hoy con el proveído de radicado No. 1100101020002019012299-00, M.P. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS, aprobado en Sala No. 62 del 4 de Septiembre de 2019. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.

RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre el Consejo de Estado – Sala de lo

Contencioso Administrativo – Sección Tercera y el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá D.C., asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria, representada por el segundo de ellos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese

Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, para su información.

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial