CSDJ - F11001010200020190123300ADJUNTA20190823090200-2019

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., 22 de agosto de 2019

Magistrado Ponente: Dr. CAMILO MONTOYA REYES

Radicado No. 110010102000201901233 00 Aprobado Según Acta de Sala No. 59 de la misma fecha. ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÀ DESPACHO No. 2 y el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SOGAMOSO y el JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE SOGAMOSO, con ocasión del medio de control de acción de nulidad y restablecimiento – Lesividad, formulado a través de apoderado, por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES, en razón de la expedición de un acto administrativo, que reconoció la pensión de vejez de forma errónea. República de Colombia Rama Judicial

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M.P. DR. CAMILO MONTOYA REYES Radicado 110010102000201901233 00

ANTECEDENTES 1.- Mediante apoderado judicial la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES, presentó ante la jurisdicción administrativa acción de nulidad y restablecimiento – acción de lesividad, contra la Resolución ISS 2018 de 1999, proferida por la entidad accionante, mediante la cual se le reconoció una pensión de vejez al señor TELMO RODRIGUEZ BENAVIDES, como consecuencia de lo anterior tiene la siguiente pretensión: “Que se ordene al señor TELMO RODRIGUEZ BENADIVES, a favor de la

Administradora Colombiana de PensionesCOLPENSIONES, la devolución de la diferencia pagada por el reconocimiento de una pensión de vejez ordinaria y lo que realmente le corresponde al beneficio en aplicación de la compartibilidad pensional, a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución 2018 de 1999, hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad y los valores producto del reconocimiento ordenado anteriormente.

PRONUNCIAMIENTO DE LAS AUTORIDADES JUDICIALES COLISIONANTES

1.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ DESPACHO No. 2, el cual profirió el auto del 18 de junio de 2018, declarando la falta de jurisdicción y competencia, teniendo en cuenta lo contenido en el numeral 2 del artículo 155 y el artículo 157 de Ley 1437 de 2011, señaló el despacho que: ARTÍCULO 155. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. (…) 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. (…) Página 2 de 14 República de Colombia Rama Judicial

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ARTÍCULO 157. COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA. <Ver Notas de Vigencia> Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen. En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. (…) Por lo anterior, indicó que al revisar el expediente se encontró que la cuantía correspondiente es la suma $ 77. 805. 822, valor de las mesadas pagadas en los últimos tres años, no obstante, por determinar por la diferencia del valor que se pretende y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de 3 años conforme con la información de folio 37 del expediente. Finalmente, ese Despacho considera que la competencia es de los juzgados administrativos quienes son competentes para conocer en primera instancia del asunto. De esta forma, declaró ese Despacho Judicial carece de jurisdicción y competencia para conocer del presente proceso. Por ende propuso remitir el expediente a la oficina de reparto.

2. JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SOGAMOSO, quien en auto del 11 de marzo de 2019, encontrándose el proceso para realizar audiencia inicial en el Artículo 180 C.P.A.C.A., advierte ese Juzgado y declara la falta de jurisdicción y ordena su

remisión a la jurisdicción y ordenar su remisión a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Por lo anterior, ese despacho considera que la Jurisdicción Ordinaria Laboral son los competente para conocer sobre los conflictos jurídicos que se originan directa o indirectamente en el contrato de trabajo como lo señala el artículo 2 numeral 4º de la ley 712 de 2014 así: “ las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades Página 3 de 14 República de Colombia Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. DR. CAMILO MONTOYA REYES Radicado 110010102000201901233 00 administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan” Finalmente resalta el despacho que la naturaleza jurídica del acto jurídico enjuiciado, no corresponde legalmente a la jurisdicción contenciosa administrativa. Por lo tanto se remite a la oficina de apoyo judicial de Sogamoso, para que sea repartido entre los juzgados laborales del circuito de Sogamoso, por ser la autoridad competente para conocer del mismo. Se propone el conflicto de jurisdicción para que sea resuelto por la Sala Disciplinaria del Consejo de la Judicatura, en caso que el juzgado al que se remite e expediente, declare a su vez falta de jurisdicción.

3. JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE SOGAMOSO, en el auto de 16 de mayo de 2019, declarando la falta de jurisdicción y competencia, teniendo en cuenta lo

contenido en la decisión de fecha dieciocho (18) de agosto dos mil diecisiete (2017), con ponencia del Magistrado Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO, dentro del Radicado No. 110010102000201700447 00, en la que igualmente se definió, cuál era la jurisdicción competente para conocer de la acción de lesividad instaurada por COLPENSIONES, con el objeto de dejar sin efecto su propio acto de reconocimiento de una pensión: " ... (. . .)Por lo anterior se infiere fácilmente que se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad para subsanar los yerros en que aparentemente incurrió en el desarrollo de sus funciones la entidad financiera, pues aunque no está dentro de las funciones de esta Sala definir cuál es la clase de proceso que debe corresponder al asunto en particular, es claro que se trata de una demanda cuya finalidad propia es dejar sin efectos una decisión de la administración que crea una situación jurídica particular a favor del demandado y como consecuencia tiene que demandar su propio acto a fin de obtener que la pensión sea de carácter compartida, lo cual corresponde a una Acción de Lesividad donde el competente para conocer de tal controversia es la jurisdicción contenciosa administrativa. Página 4 de 14 República de Colombia Rama Judicial

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Lo anterior se acompasa con lo establecido en el artículo 159 ibidem, por el cual habilita a los entes públicos o privados que ejercen funciones públicas, para obrar

como demandantes en los procesos contenciosos administrativos y para iniciar todas las acciones previstas en dicho Código, como la de simple nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y de cumplimiento, las relativas a los contratos, las de definición de competencia, y la de "acción de lesividad". (. . .) Mediante esta acción, de Lesividad, las autoridades administrativas acuden a refutar sus propios actos proferidos en ejercicio de la función pública que le es propia de cada entidad, como en el caso sometido a estudio, en el que a través de esta acción COL PENSIONES, pretende la nulidad de su propio acto, en este caso la Resolución por la cual se concedió una pensión de jubilación a favor del señor JOSÉ ACEVEDO MORALES HOYOS (. . .) Luego la controversia que provocó el conflicto de autos, ineludiblemente le corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como quiera que la demanda instaurada por COL PENSIONES, es en la modalidad de lesividad, y ésta es una acción de creación Jurisprudencial de la esencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, creada sólo para impugnar actos administrativos, emitidos por entidades públicas, por lo que es claro que el conocimiento de las presentes diligencias se adscribirá al Juzgado Segundo Administrativo de Buga, tal como está Colegiatura lo ha venido haciendo en precedencia" ... " (Subrayado y resaltado fuera del texto). Por lo anterior el procedimiento idóneo para controvertir la legalidad del acto demandado discrepando por ese despacho de la sustentación expuesta por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sogamoso, la competencia para conocer del asunto, no la

determina la relación laboral de la persona a la que le concedió el derecho pensional, lo que Página 5 de 14 República de Colombia Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. DR. CAMILO MONTOYA REYES Radicado 110010102000201901233 00 en realidad se discute es la validez de una decisión administrativa. Por lo tanto la jurisdicción encarga del hacer el control de legalidad es la Contenciosa Administrativa. Finalmente se remite el expediente al CONSEJO SUPERIOR de la JUDICATURA – SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA – para que se resuelva el conflicto planteado por este Juzgado. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- De la Competencia De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo

19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. Página 6 de 14 República de Colombia Rama Judicial

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En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no

serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o Página 7 de 14 República de Colombia Rama Judicial

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más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un

orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” 1 En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado Página 8 de 14 República de Colombia Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. DR. CAMILO MONTOYA REYES Radicado 110010102000201901233 00 proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Del Caso en Concreto

Mediante apoderado judicial la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES, presentó ante la jurisdicción administrativa acción de nulidad y restablecimiento – acción de lesividad, contra la Resolución ISS 2018 de 1999, proferida por la entidad accionante, mediante la cual se le reconoció una pensión de vejez al señor TELMO RODRIGUEZ BENAVIDES como consecuencia de lo anterior tiene la siguiente pretensión: “Que se ordene al señor TELMO RODRIGUEZ BENADIVES, a favor de la Administradora Colombiana de PensionesCOLPENSIONES, la devolución de la diferencia pagada por el reconocimiento de una pensión de vejez ordinaria y lo que realmente le corresponde al beneficio en aplicación de la compartibilidad pensional, a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución 2018 de 1999, hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad y los valores producto del reconocimiento ordenado anteriormente. Página 9 de 14 República de Colombia Rama Judicial

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Pues bien, se observa, que en el presente asunto involucra un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia no es exactamente eso sino dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho especifico y concreto, por lo tanto desde ya debe advertirse que no es la Jurisdicción Ordinaria la que debe conocer de dicho asunto.

Es decir, cualquier entidad pública está en capacidad de ejercer todas y cada una de las acciones, como las de nulidad, la de restablecimiento del derecho, la de reparación directa y cumplimiento, las relativas a contratos y la de definición de competencias. Ahora bien, en cuanto respecta a la denominada doctrinal y jurisprudencialmente “ACCIÓN DE LESIVIDAD”, siendo esta figura a la que se ajusta la acción impetrada por el Actor, tenemos que, no hay una concreta ordenación legal, se trata simplemente de una forma especial que adquiere las genéricas del Código. Entonces, las autoridades administrativas, a través de una acción no específica, pero bajo la habilitación legal de ejercer las acciones establecidas, pueden refutar sus propios actos. Por lo anterior, y a través de una acción judicial, el demandante pretende la nulidad de un acto jurídico (la Resolución 2018 de 1999), expedido por ella misma. Así las cosas, no puede esta Sala concluir distinto a que la competente para conocer de la diligencia referenciada es la Jurisdicción Contencioso Administrativa en tanto la acción de lesividad posee las siguientes características especiales:

1. Hace parte de una habilitación especial y legal.

2. Refiere sólo para sujetos determinados como los son las autoridades administrativas.

3. Se trata de impugnar actos administrativos, independientemente que sean o no creadores de situaciones particulares.

4. No existe en el Código Procesal del Trabajo, una habilitación de tal envergadura para un empleador.

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Véase, como le es permitido a las entidades públicas corregir posibles yerros proferidos por ellas a través de sus actos administrativos con los cuales definen situaciones que afectan de una u otra forma, el normal funcionamiento de tales establecimientos. Adicionalmente, es dable traer a colación el artículo 97 de la Ley 1437 de 2001 que a la letra reza: “Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución y la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la administración considera que el acto incurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional”. Igualmente el Consejo de Estado en sentencia del 23 de abril de 2015 con radicación No. 110010325000201301805 00 reiteró: “un ejemplo de la naturaleza reglada de la aludida facultad de la

Administración de demandar sus propios actos administrativos, es el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, que al regular lo relacionado con la revocación de los actos de carácter particular y concreto en caso de ser contrario a la Constitución o la ley, en sus incisos 2° y 3°, establece que si el titular de la situación jurídica creada por un acto administrativo niega el consentimiento para su revocatoria, la autoridad deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin necesidad de agotar el procedimiento previo de la conciliación, y obligatoriamente solicitar la suspensión provisional. Página 11 de 14 República de Colombia Rama Judicial

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Y es que los medios de control consagrados en la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, han sido determinados, fijados y/o diseñados por el legislador, en ejercicio de su atribución y/o competencia, de estirpe constitucional, de libertad de configuración legislativa, y por lo tanto deben acatados por el operador jurídico, sin ser desnaturalizados, y mucho menos pueden ser transfigurados o cambiados por el arbitrio del demandante, dado que son mecanismos judiciales de creación legal y se encuentran contenidos en normas procesales de orden público y por consiguiente de obligatorio cumplimiento, cuya instrumentalización no puede quedar al antojo de las partes procesales”.

Por tanto, la administración al expedir un acto administrativo que reconoce u otorga derechos a particulares, deberá discutir su legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues es demandante de su propio acto, lo que se ha considerado doctrinalmente como acción de lesividad, debido a que lesiona los intereses de la propia administración. En consecuencia, se dirimirá el conflicto objeto de estudio en el sentido de asignar la competencia a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en cabeza del JUZGADO

SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SOGAMOSO.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÀ DESPACHO No. 2 y el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SOGAMOSO y el JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE SOGAMOSO asignando el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el primero de los nombrados, Despacho al cual se le remitirá la actuación. Página 12 de 14 República de Colombia Rama Judicial

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SEGUNDO.- REMITIR copia de esta providencia al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

BOYACÀ DESPACHO No. 2 y al JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE SOGAMOSO para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES

Vicepresidente

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS CARLOS MARIO CANO DIOSA

Magistrada Magistrado

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada ALEJANDRO MEZA CARDALES Magistrado Página 13 de 14 República de Colombia Rama Judicial

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