CSDJ - F11001010200020190133500ADJUNTA20190910092057-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., 4 de Septiembre de 2019. Aprobado según Acta de Sala No. 62 de la misma fecha.

Magistrado Ponente: Doctor Camilo Montoya Reyes

Radicado N°:110010102000201901335 00 ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a pronunciarse respecto del aparente conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO TREINTA LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “F”, con ocasión del conocimiento de la demanda de medio de control Nulidad Y Restablecimiento del Derecho, presentada a través de apoderado judicial por la señora ODILIA SALINAS BUITRAGO contra LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES –, para la reconsideración y reliquidación de pensión de vejez. ANTECEDENTES El apoderado de la señora ODILIA SALINAS BUITRAGO, presentó ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho, demanda de reliquidación de pensión de vejez contra LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES –

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M.P. CAMILO MONTOYA REYES Radicado N° 110010102000201901335 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones COLPENSIONES –, antes ISS, entidad que mediante la resolución Nº 005332 de 5 de Marzo de 2004, reconoció pensión de vejez a la demandante.

La actora no conforme con la decisión, decidió elevar una solicitud de reliquidación de su pensión el 25 de Septiembre de 2012 ante el antiguo Instituto del Seguro Social, hoy COLPENSIONES, el cual no fue resuelto de manera clara, previa y concreta, lo que llevo a que el día 4 de marzo de 2013, interpusiera recurso de Apelación contra el Acto Ficto, pues ya habían transcurrido 12 meses aproximadamente, sin que la demandante obtuviera alguna respuesta por parte de la administradora. Por consiguiente, la señora ODILIA SALINAS BUITRAGO por intermedio de abogado pretende que se ordene y declare la nulidad de los actos administrativos negativos presuntos consolidados frente a la petición radicada por la demandante el 25 de Septiembre de 2012 y frente a la formulación del recurso del día 4 de marzo de 2013, contra el acto negativo presunto que niega la reliquidación pensional. Así mismo la parte actora solicita que se condene a la Administradora Colombiana de Pensiones “COLPENSIONES” a realizar la reliquidación de la prestación previamente reconocida, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento de Derecho. La controversia fue resuelta en primera instancia en el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, en la sentencia proferida el día 16 de Julio de 2018 correspondiente al radicado Nº 11001333501020130051300 (Fs. 112

a 117). Donde en primer lugar el Despacho declaró la existencia de un Acto Ficto presunto surgido de (i) la solicitud interpuesta por la apoderada de la señora ODILIA SALINAS BUITRAGO el 25 de septiembre de 2012 ante la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES”, por medio de la cual se negó la requilidación de 2

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones la pensión con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio y (ii) el recurso de apelación presentado el 4 de marzo de 2013, contra el acto administrativo ficto que negó la reliquidación pensional de la demandante.

Como segunda medida el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, declaró la nulidad de ambos actos mencionados anteriormente, y como consecuencia de dicha declaración de nulidad a título de restablecimiento de derecho, condenó a COLPENSIONES a efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación de la demandante. Ante este pronunciamiento la Administradora Colombiana de Pensiones “COLPENSIONES” mediante apoderada, interpuso recurso de apelación, ya que no comparte la decisión tomada por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en la Sentencia de primera instancia.

El expediente fue remitido al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección F, donde se declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de la sentencia de primeria instancia de fecha 16 de julio de 2018, resaltando que las pruebas recaudadas en debida forma conservaran su validez, paralelamente advirtió falta de jurisdicción para conocer, tramitar y decidir sobre la controversia y nuevamente el expediente fue remitido. Esta vez al Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá, donde el juzgador observó que carece de Jurisdicción para resolver sobre el asunto, creándose así conflicto negativo de competencias.

PRONUNCIAMIENTO DE LAS AUTORIDADES JUDICIALES COLISIONADAS

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones 1.- EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F, mediante auto de fecha 8 de marzo de 2018 declara nulidad. Respecto al caso presente, al resolver la admisión del recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia del 16 de Julio de 2018 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá Sección Segunda, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO advierte falta de jurisdicción y competencia para la respectiva solución del recurso de apelación.

Después de estudiar los documentos aportados en la demanda, consideró que no se cumplían los requisitos legales para conocer del presente asunto, por cuanto, el objeto de la demanda es el reconocimiento y la respectiva reliquidación de la pensión de vejez a la demandante, la señora ODILIA SALINAS BUITRAGO, quien era empleada pública. Entonces, en virtud del artículo 2º del Código Procesal del trabajo y de la Seguridad Social se estableció como competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en materia de seguridad social “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos “el presente caso se trata de un conflicto derivado de la Seguridad Social Integral, por ende, la competencia para conocer radica en la Jurisdicción Ordinaria Laboral, por tal razón, lo remitió a los Juzgados de esa Jurisdicción de Bogotá. 2.- EL JUZGADO TREINTA LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, en auto de fecha 17 de Mayo de 2019, se declaró falta de jurisdicción para conocer del presente asunto, pues consideró que de conformidad con lo estipulado en el Artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, se debe analizar no solo lo 4

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Radicado N° 110010102000201901335 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones pretendido, sino también la calidad de las partes, en efecto considera que esa Jurisdicción carece de competencia para conocer del presente asunto, por la calidad que ostentó la demandante al servicio de la Secretaria de Hacienda Distrital, de empleada público, y no de trabajadora oficial, ni mucho menos una vinculación que se haya regido por un contrato de trabajo tal y como lo establece la norma mencionada.

Esto es, cuando se encuentran inmersos empleadores particulares, pues si bien, la demandante laboró en la Secretaria de Hacienda del Distrito como empleada pública solo a partir de su vinculación el 21 de Agosto de 1984, en efecto, se puede establecer que el vínculo entre las partes no se originó por contrato de carácter laboral sino mediante la expedición de actos administrativos que solo son materia de estudio ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Por tal razón, suscitó el conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al tenor de lo previsto en el artículo 256 numeral 6º de la Constitución Política, y en concordancia con el numeral 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 1996Estatutaria de Administración de Justicia-, es competente para “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades

administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales...”. Dable es señalar que tal facultad Constitucional y Legal se mantiene incólume para esta Superioridad, a pesar de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 2 del primero (1º) de julio de 2015, mediante el cual se creó el nuevo órgano rector disciplinable, pues en razón a lo establecido en el parágrafo transitorio 1º del artículo 5

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M.P. CAMILO MONTOYA REYES Radicado N° 110010102000201901335 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones 19 del referido acto legislativo, “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, transitoriedad que ha sido avalada por la Corte Constitucional mediante diferentes providencias, entre ellas el Auto 278 de fecha 9 de julio de 2015 proferido por la H. Corte Constitucional, que dispuso “6. De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo

Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”. Por consiguiente, “(…) para que la Corte Constitucional pueda ejercer la nueva función de “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones…solo tiene lugar una vez cesen los efectos de las normas transitorias…”; razón por la cual esta Sala entrará a decidir lo que en derecho corresponda. Existencia del conflicto. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde evento en el cual será negativo, y para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo, y 6

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones c) Que el proceso se halle en trámite.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2 Superior, veamos: "Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares." En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de

justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: 7

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones "La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (...)" Del asunto a resolver: El objeto del presente conflicto radica en determinar cuál es la jurisdicción competente para el conocimiento de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, que a través de apoderado judicial interpuso la señora ODILIA SALINAS BUILTRAGO contra LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES –, con el objetivo de que se restablezca el derecho pensional, ordenando a la entidad demandada a realizar la reliquidación pensional incluyendo todos los factores salariales devengados en la calidad de empleada

pública, el pago de las mesadas atrasadas, la indexación, el pago de los intereses moratorios, el ajuste de la mesada pensional de conformidad con la variación de índice de precios al consumidor y las demás cuantías que se deriven del derecho pensional de la demandante. Así mismo, la señora ODILIA SALINAS BUILTRAGO solicita que se ordene y declare la nulidad de los Actos Administrativos presuntos consolidados frente a (i) la solicitud de reliquidación pensional interpuesta el 25 de Septiembre de 2012 y (ii) la formulación del recurso, presentado en la fecha 4 de marzo de 2013, donde se niega la reliquidación de la pensión de jubilación de la demandante. Del caso en concreto Así pues, encuentra la Sala en aras a dirimir la controversia planteada, se procederá a atender la pretensión principal de la demanda, pues ésta se dirige al pronunciamiento por vía judicial para que se reconozca y declare la nulidad de unos actos administrativos negativos presuntos, que a través de la consolidación de los mismos 8

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES – niega la reliquidación del derecho pensional a la demandante, en efecto se pretende que la mesada pensional sea reliquidada.

Como primera medida, la Sala encuentra que la Ley 712 de 2001 que modificó el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso señaló en cuanto a la Jurisdicción Ordinaria lo siguiente: "Artículo 2o. competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de: (...)

4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos." Evidentemente el presente litigio surge por unos actos administrativos proferidos por una entidad pública frente a un servidor público y/o trabajador oficial, por lo que la norma citada en precedencia no se ajusta a los hechos descritos en las pretensiones del acto.

Siguiendo este derrotero, se observa por la Sala que en todo caso al demandar un acto administrativo o pronunciamiento de la administración pública que ordenó el pago de una mesada pensional se debe acudir a la acción propia descrita en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, que reza: "Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que 9

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”. Consecuentemente, tenemos que el Legislador expidió la Ley 1437 de 2011, la cual dispone en su artículo 104, lo siguiente: "Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (...)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. (…)" Como puede verse, lo que quiso el Legislador al expedir la nueva normatividad, en

materia de competencia, no es otro distinto que aclarar los vacíos existentes exceptuando el conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de las controversias referentes a los Trabajadores Oficiales y especializar una jurisdicción -la ordinaria-, para radicar en ella, de una vez por todas, el conocimiento de todos aquellos litigios del Sistema de Seguridad Social Integral, suscitados entre los 10

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, que no sean de carácter público.

Ahora bien, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento que no provengan de un contrato de trabajo, y que se controviertan actos de cualquier entidad pública de conformidad con lo señalado en el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En tal orden, se trata de un asunto de conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, pues el derecho reclamado a través de la presente demanda ataca un acto administrativo, controversia propia de conocimiento de los Jueces Administrativos, jurisdicción a la cual se le remitirá la presente actuación para lo de su cargo. De acuerdo con lo anterior, el control y juzgamiento de los actos de las autoridades públicas, en desarrollo de esa actividad administrativa, corresponderá a la Jurisdicción

de lo Contencioso Administrativo, en la medida que tal actividad revista en su contenido, proyección y finalidad en el ejercicio de funciones estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos o a través de los contratos estatales. La Sala encuentra acierto al Juez Ordinario para declararse incompetente, pero no por las razones expuestas, sino por lo identificado por esta Corporación en torno a las pretensiones del caso son contra COLPENSIONES, circunstancia que sin lugar a dudas, establece el conocimiento del Juez Administrativo del presente asunto. 11

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Por lo anterior y de conformidad con lo expuesto en el tema en estudio, se remitirán las diligencias al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – Sección Segunda – Subsección F, para lo de su competencia.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Legales y Constitucionales, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre el JUZGADO TREINTA LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – Sección Segunda – Subsección F, en el sentido de asignar el

conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa. Segundo.- REMITIR el presente proceso a TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – Sección Segunda – Subsección F, y copia de la presente providencia al JUZGADO TREINTA LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES

Vicepresidente

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS CARLOS MARIO CANO DIOSA

Magistrada Magistrado

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial 13