CSDJ - F11001010200020190146200ADJUNTA20190927061623-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Magistrada Ponente Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Radicación No. 110010102000201901462-00 Aprobado según Acta de Sala No. 69 de la misma fecha ASUNTO Se pronuncia la Sala en relación con el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria representada por el JUZGADO DÉCIMO CIVIL MUNICIPAL DE ORALIDAD DE MEDELLÍN y la Jurisdicción Contencioso Administrativa representada por el JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN con ocasión de la demanda ejecutiva presentada a través de apoderado por la FUNDACIÓN SÍNDROME DE DOWN LUISA FERNANDA con el objeto que se libre mandamiento de pago contra la NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A. - NUEVA EPS S.A. por unos valores reconocidos en diferentes facturas. HECHOS El apoderado la FUNDACIÓN SÍNDROME DE DOWN LUISA FERNANDA entabló demanda ejecutiva singular1 contra NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A. - NUEVA EPS S.A., a fin que se obtenga el pago de la suma total de $12’553.010,00, representada en 14 facturas expedidas por la prestación de servicios de salud, que no han sido efectivamente canceladas pese a que se encuentra vencido el plazo para el pago de las mismas. Igualmente, solicitó el pago

de intereses moratorios y la condena de las agencias en derecho y costas a la demandada. ACTUACIÓN PROCESAL 1 Folios 1-9 del cuaderno original. República de Colombia Rama Judicial

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RADICADO Nº. 110010102000201901462-00

REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES El asunto fue asignado mediante reparto2 del 9 de abril de 2019 al JUZGADO DÉCIMO CIVIL MUNICIPAL DE ORALIDAD DE MEDELLÍN, el cual profirió decisión3 con fecha 22 de agosto de 2017, resolviendo declarar la falta de competencia para conocer de la demanda, atendiendo la naturaleza jurídica de la demandada. En consecuencia, ordenó la remisión del asunto a los Juzgados Administrativos de Medellín. Por medio de reparto4 del 26 de abril de 2019, la demanda fue asignada al JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, despacho que declaró5 la falta de jurisdicción y competencia para conocer del asunto, fundamentado en el numeral 6º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Como consecuencia de lo anterior, dispuso la remisión del sumario a esta Superioridad.

POSTURA DE LOS COLISIONADOS El JUZGADO DÉCIMO CIVIL MUNICIPAL DE ORALIDAD DE MEDELLÍN comenzó advirtiendo que la demanda sería rechazada por falta de competencia, atendiendo lo

dispuesto por los artículos 104 y 299 de la ley 1437 de 2011, los cuales relacionó: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” “Artículo 299. De la ejecución en materia de contratos y de condenas a entidades públicas. Salvo lo establecido en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos 2 Folio 43 ibídem. 3 Folio 44 ibídem. 4 Folio 46 ibídem. 5 Folios 47-48 ibídem. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía.” Procedió indicando que obraba como demandada la Empresa Promotora de Salud Nueva EPS S.A., que es una entidad del sector descentralizado por servicios del

orden nacional, una entidad de derecho público, por lo que la competencia para conocer el asunto recaía en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN expuso el contenido del numeral 6º y del parágrafo del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De lo anterior, concluyó que la Jurisdicción Administrativa solo conocía de los procesos ejecutivos derivados de los contratos celebrados por entidades públicas, así como de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esa jurisdicción, existiendo la obligación de verificar la participación estatal en el porcentaje accionario de las empresas. Advirtió que en el caso analizado había carencia de jurisdicción, pues no se podía comprobar que las facturas presentadas en la demanda derivaran de un contrato estatal, y en todo caso, la participación accionaria del estado en la empresa demandada era de menos del 50%. Para respaldar su postura, presentó un auto6 de la Corte Constitucional.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. Compete a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conforme el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta 6 Auto 051 del 10 de febrero de 2009. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional”; en concordancia con el numeral 6° del artículo 256 de la Carta Política.

Y si bien, en razón de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(...) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 de 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las

Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación con las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto Legislativo 02 de 2015, así: “…los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el referido acto legislativo, estimó la República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de

sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. La competencia ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así, se tiene que el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar que no le corresponde, evento en el cual será negativo, y para que este se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que al funcionario judicial se le haya asignado o esté tramitando determinado proceso. b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el asunto se encuentre en trámite, es decir que no se haya proferido fallo definitivo. Establecidos los anteriores presupuestos, y habiendo sido trabado un conflicto, corresponderá a esta Sala de Decisión dirimirlo, y como consecuencia de ello asignar competencia a la jurisdicción que por imperio de la ley debe conocer determinado asunto o proceso. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o por el contrario, la Jurisdicción Ordinaria, la competente para conocer la demanda ejecutiva presentada a través de apoderado por la FUNDACIÓN

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES SÍNDROME DE DOWN LUISA FERNANDA con el objeto que se libre mandamiento de pago contra la NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A. - NUEVA EPS S.A. por unos valores reconocidos en diferentes facturas. 3.- Objeto del conflicto En el caso sub lite el apoderado de la demandante pretende el pago de las obligaciones contenidas en 14 facturas cambiarias, las cuales fueron recibidas y aceptadas por la demandada por concepto de prestación de servicios médicos, consistente en un capital de $12’553.010,00, más los interese moratorios causados a partir del día siguiente de la fecha de vencimiento. De conformidad con lo anterior, la demanda incoada por el apoderado judicial de la FUNDACIÓN SÍNDROME DE DOWN LUISA FERNANDA, está dirigida a que se ordene el pago de sumas de dinero incorporadas en unos títulos valores, luego, por factor objetivo de competencia, esto es, por la naturaleza del asunto dígase de aquello sobre lo que versa la pretensión aducida en el proceso, se trata de un proceso ejecutivo.

Al respecto, se tiene que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, conforme el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2001), delimita la competencia de los Jueces pertenecientes a la

Jurisdicción Contenciosa en el artículo 104 en los siguientes términos: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…)

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES En armonía, el artículo 297 ibídem contiene la definición de título ejecutivo para los efectos de ese Código, así: Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título

ejecutivo:

1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública

al pago de sumas dinerarias.

2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.

3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”.

Pues bien, suponiendo que las facturas revelan la existencia de una relación contractual entre ambas partes, ha de precisarse que el Estatuto que las rige prescribe “son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”7, y, a continuación, define de forma

enunciativa los diferentes tipos de contratos, como son los de obra, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargos fiduciarios y fiducia pública. A su turno, la misma Codificación establece, que los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito8. 7 Ley 80 de 1993 artículo 32. 8 Ley 80 de 1993 artículo 41. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES Igualmente, prevé el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de obligaciones contractuales, por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo9.

Sin embargo, no existe evidencia en el expediente de la existencia de un contrato estatal entre las partes, reglado por la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes.10 Por el contrario, al régimen jurídico contractual de las Empresas Sociales del Estado, fue reglamentado mediante el numeral 6 del artículo 195 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 16 del Decreto 1876 de 1994, disposiciones que señalan que el régimen de contratación, se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de la administración pública. Es así como se observa, que los títulos base de la ejecución lo componen 14

facturas, calificadas estas, como títulos valores de conformidad con el Código de Comercio, las cuales, reúnen los requisitos y características que establece esa misma normatividad11 por lo tanto, no se enmarca dentro de los previstos como títulos ejecutables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa de conformidad con las normas arriba citadas, pues se itera, sólo son: (i) el contrato estatal mismo; (ii) las actas adicionales que modifican el contrato; (iii) las actas de liquidación del contrato; (iv) las actas de pago; (v) el convenio de transacción; (vi) las facturas de los bienes recibidos y las facturas cambiarias; (vii) los actos administrativos unilaterales, debidamente ejecutoriados y derivados de los contratos, que contengan una obligación de pagar una suma líquida de dinero a favor de la Administración (liquidación unilateral del contrato, por ejemplo); (viii) las sentencias proferidas en los procesos contractuales; (ix) los autos interlocutorios, ejecutoriados y proferidos en los procesos contractuales (verbigracia, los que aprueban las conciliaciones 9 Ley 80 de 1993 artículo 75. 10 Ley 1150 de 2007, Decreto 734 de 2012. 11 Código de Comercio: “Artículo 621: Además de lo dispuesto para cada título-valor en particular, los títulos-valores deberán llenar los requisitos siguientes: 1) La mención del derecho que en el título se incorpora, y 2) La firma de quién lo crea (..).”. “Artículo 772: Factura es un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o

beneficiario del servicio. No podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito (..)”. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES prejudiciales); (x) los laudos arbítrales; (xi) las pólizas de seguros; además, (xii) las ejecuciones derivadas de condenas proferidas por la misma Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los procesos de carácter contractual.

Siendo así, queda claro entonces que los títulos valores, son válidos para respaldar las distintas obligaciones contractuales adquiridas por la Administración o por los propios contratistas, siempre y cuando se deriven del ejercicio de la actividad contractual estatal, pues si no provienen directamente de dicho contrato, no podrán ejecutarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por el contrario, tratándose de facturas de ventas como título ejecutivo simple y no complejo, éstas se ajustan a lo dispuesto para la ejecución de obligaciones ante La Jurisdicción Ordinaria Civil, como lo prevé el artículo 422 del Código General del Proceso, vigente para la fecha de presentación de la demanda en cuestión12: “Artículo 422. Titulo ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor

o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.”. Igualmente respecto a la composición de un título ejecutivo simple, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera - Subsección “A”, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, bajo radicado Nº 2014-00652-01 del 23 de marzo de 2017, expuso: “El título ejecutivo bien puede ser singular, es decir, estar contenido o constituido por un solo documento, por ejemplo un título valor, o bien puede ser complejo, esto es, cuando se encuentra integrado por un conjunto de documentos, como por ejemplo por un contrato, más las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el reconocimiento del deudor respecto del precio pendiente de pago, el acta de liquidación, etc. En todo caso, los documentos allegados con la demanda deben 12 Ley 1564 de 2012. Rige a partir del 1 de enero de 2014, en los términos del numeral 6) del artículo 627. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES valorarse en su conjunto, con miras a establecer si constituyen prueba idónea de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante.” De acuerdo con lo expuesto en precedencia, queda claro que la competencia para conocer de la demanda ejecutiva singular de menor cuantía cuya base son las 14 facturas relacionadas, constituyéndose un título ejecutivo simple que no tiene origen en un contrato estatal, es la Jurisdicción Ordinaria Civil.

Sin más consideraciones, esta Superioridad determina que la Jurisdicción competente para conocer de demanda ejecutiva singular interpuesta por el apoderado judicial de la FUNDACIÓN SÍNDROME DE DOWN LUISA FERNANDA es la Ordinaria Civil, representada por el JUZGADO DÉCIMO CIVIL MUNICIPAL DE ORALIDAD DE MEDELLÍN, al cual se le enviara el expediente. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus facultades constitucionales y legales.

RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria Civil representada en el JUZGADO DÉCIMO CIVIL MUNICIPAL DE ORALIDAD DE MEDELLÍN, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente pronunciamiento.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a conocimiento del JUZGADO DÉCIMO CIVIL

MUNICIPAL DE ORALIDAD DE MEDELLÍN y copia de la presente providencia al JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, para su información.

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICCIONES

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial