CSDJ - F11001010200020190147900ADJUNTA20190926171126-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., 25 de septiembre de 2019 Aprobado según Acta de Sala No. 69 de la fecha.

Magistrado Ponente: Doctor Camilo Montoya Reyes Radicado N°: 110010102000201901479 00

ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a pronunciarse respecto del conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO VEINTINUEVE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN y el JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN, con ocasión del conocimiento de la demanda de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho por lesividad Impetrada por PENSIONES DE ANTIOQUIA contra la Señora Dolores Hidalgo Agudelo y Colpensiones, con la finalidad que se declare la nulidad de la Resolución GNR 0445 del 2 de noviembre de 1999, que reconoció pensión de vejez a la beneficiaria. ANTECEDENTES Pensiones de Antioquia, a través de apoderado instauro demanda de Nulidad y Restablecimiento del derecho, a fin de que se declare la nulidad de la Resolución No. GNR 0445 del 2 de noviembre de 1999, en la cual se le reconoció pensión de vejez a la señora Dolores Hidalgo Agudelo y la devolución de las mesadas pagadas desde el reconocimiento y hasta que se efectué el reconocimiento de la pensión por

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M.P. CAMILO MONTOYA REYES Radicado N° 110010102000201901479 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones COLPENSIONES por ser la competente de acuerdo con lo estipulado en el artículo 5 del Decreto 1068 de 1995.

PRONUNCIAMIENTO DE LAS AUTORIDADES COLISIONANTES JUZGADO VEINTINUEVE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN, una vez la demanda fue presentada ante este Despacho, mediante auto de 28 de mayo de 2019, resolvió la falta de competencia para conocer del proceso de la referencia, al considerar que el asunto debe ser tramitado por la Jurisdicción Ordinaria de conformidad con el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001; "las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos." Por lo anterior, la ley es clara en radicar la competencia en estos asuntos particulares en la Jurisdicción Laboral; al tratarse de un tema concerniente a la devolución de las mesadas pensionales canceladas a la demandada con ocasión de la pensión de vejez en su calidad de trabajadora del sector privado mediante un contrato de trabajo, quien no estaría cobijada por la jurisdicción Contenciosa. Indicó que de acuerdo con lo contemplado en el artículo 155 del CPACA, la competencia de los Jueces Administrativos en primera instancia conocerán de los

asuntos de nulidad y restablecimiento que no provengan de un contrato de trabajo y entonces de la norma se preceptúa que la competencia recae sobre la Jurisdicción Ordinaria, pues el reconocimiento de la pensión de la demandada se realizó en su condición de trabajadora privada. 2

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN, allegadas las diligencias a la Jurisdicción Laboral, fueron asignadas al Despacho mencionado, el cual mediante proveído de 12 de junio de 2019, declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, al considerar que no tuvo en cuenta que lo que aquí se persigue es el control de un acto administrativo, esto es, la nulidad de Resolución 0445 de 02 de noviembre de 1999 en cuanto por medio de esta se reconoció una pensión de vejez a favor de la demandada (Dolores Hidalgo Agudelo) sin, según se indica en la demanda, tener derecho a esa prestación, controversia que taxativamente, designa como juez natural el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a los Jueces de esa jurisdicción. Así lo contempla el numeral 2° del artículo 155 de la norma en mención, al indicar que, tales Despachos conocerán en

primera instancia de los procesos:

(...) . De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Las pretensiones de la demanda no se encuentran orientadas a atacar la prestación de un servicio propio de la seguridad social si no que la misma contiene pretensiones encaminadas a declarar la nulidad de un acto administrativo expedido por una entidad de carácter público de conformidad con el Articulo 155 Numeral 2° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por lo anterior despacho declara el Conflicto negativo de competencias para que sea resuelto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 3

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones

CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al tenor de lo previsto en el artículo 256 numeral 6º de la Constitución Política, y en concordancia con el numeral 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 1996Estatutaria de Administración de Justicia-, es competente para “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades

administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales...”. Dable es señalar que tal facultad Constitucional y Legal se mantiene incólume para esta Superioridad, a pesar de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 2 del primero (1º) de julio de 2015, mediante el cual se creó el nuevo órgano rector disciplinable, pues en razón a lo establecido en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, transitoriedad que ha sido avalada por la Corte Constitucional mediante diferentes providencias, entre ellas el Auto 278 de fecha 9 de julio de 2015 proferido por la H. Corte Constitucional, que dispuso “6. De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”.

Por consiguiente, “(…) para que la Corte Constitucional pueda ejercer la nueva función de “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones…solo tiene lugar una vez cesen los efectos de las normas transitorias…”; razón por la cual esta Sala entrará a decidir lo que en derecho corresponda. Existencia del conflicto. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar 4

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde evento en el cual será negativo, y para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el proceso se halle en trámite.

Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la Sala a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los despachos judiciales. Del asunto a resolver. Se discute el conocimiento en el sub examine de la acción de

Nulidad y Restablecimiento instaurada por el apoderado de la Entidad PENSIONES DE ANTIOQUIA, con la finalidad de que se decrete la nulidad de la Resolución GNR 0445 del 2 de noviembre de 1999, mediante la cual se le concedió la pensión de vejez a la señora Dolores Hidalgo Agudelo y a título de restablecimiento del derecho se ordene la devolución de los dineros cancelados, en cuantía de $278.102.95 a partir del 11 de agosto de 1999, hasta que se decrete su suspensión provisional o se declare su nulidad. Solución del mismo. Ahora bien, el ejercicio de la potestad jurisdiccional debe enmarcarse dentro de las competencias reglamentadas por el Legislador al distribuir los asuntos de los cuales le corresponde conocer a los distintos jueces y tribunales del Territorio Nacional, ya que los términos jurisdicción y competencia entrañan conceptos distintos, en la medida que la primera responde a la facultad de administrar justicia y la segunda a la atribución para conocer de determinado asunto, las dos guardan estrecha relación y no es posible separarlas, sobre todo en sistemas de derecho como 5

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones el nuestro, donde convergen varias jurisdicciones como la ordinaria, contencioso administrativa, penal y penal militar, eclesiástica, etc., siendo apenas lógico entonces que si el funcionario carece de jurisdicción para asumir el conocimiento de un litigio,

desde luego también carezca de competencia. En todo caso, como esa distribución obedece a unos criterios adoptados por el Legislador en orden a asegurar la adecuada y eficiente atención de las distintas clases de controversias sometidas al poder jurisdiccional, la definición de los conflictos por el conocimiento de un asunto, lo cual entraña simultáneamente establecer la competencia en un juez unipersonal o colegiado, remite a la Sala en el ejercicio de su función, a las reglas generales que el Legislador ha señalado para el efecto, sobre cuyas pautas el derecho procesal y la jurisprudencia han precisado en orden a preservar las facultades del juez natural llamado por la Ley a conocer de determinado litigio. Entonces, de acuerdo con dichas reglas, la competencia generalmente se determina por ciertos factores, como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes y el de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores que le correspondería conocer a jueces distintos. Sin embargo para que se obtenga un pronunciamiento sobre definición de competencias es imperioso la existencia del conflicto así planteado, es decir que autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones se disputen el conocimiento del asunto sometido a estudio o se declaren incompetentes para conocer del mismo, como se dejó explicado en precedencia, por lo tanto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria

del Consejo Superior de la Judicatura, en cumplimiento de sus atribuciones 6

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones constitucionales y legales se pronunciará en lo relativo a señalar la jurisdicción competente para conocer de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por la Administradora de Pensiones COLPENSIONES.

Por la materia o naturaleza del asunto, se tiene que la petición propuesta por la demandante, lo es en ejercicio de la demanda medio de control acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de acción de lesividad, con la cual se pretende que se declare la nulidad de la resolución anteriormente mencionada, por medio de las cuales se otorgó pensión de vejez a la señora Dolores Hidalgo Agudelo , en virtud del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. La “acción de lesividad”, término acuñado a nivel doctrinal y propio de la legislación española, es la posibilidad legal del Estado y de las demás entidades públicas de acudir ante la jurisdicción Contencioso administrativa con el propósito de impugnar sus propias decisiones. Con la Ley 130 de 1913 (Primer Código Contencioso Administrativo), además de determinarse la estructura de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa - con el objeto de

revisar los actos de las corporaciones o empleados administrativos -, se reguló lo concerniente a las acciones de nulidad y se pronunció respecto a los actos lesivos a través de los artículos, 71 “ (…) si una ordenanza o una providencia cualquiera de una Asamblea Departamental se estimaba violatoria de la Constitución o de la Ley en el concepto de ser lesiva de derechos civiles solo la persona o las personas que se crean agraviadas podían entablar el trámite administrativo encaminado a obtener una declaración de nulidad (…)”, 77 “(…) Si una providencia cualquiera de un consejo se estima violatoria de la Constitución, la Ley o una ordenanza departamental, en el concepto de ser lesiva de derechos civiles solo la persona o personas que se crean lesionadas pueden entablar el juicio administrativo encaminado a obtener la declaración de nulidad (…)” y 80 que señalaba que la acción también procedía contra “(…) los actos de gobierno no sujetos al control de la Corte Suprema de Justicia por motivo de ser lesivos de derechos civiles (…)”. 7

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Posteriormente la facultad inherente a la denominada “acción de lesividad”, se vio reflejada con la expedición del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984 –, el cual plasmó de forma más clara la posibilidad de que la Administración pudiese ser parte demandante en aquellos procesos en los que se discutiese la legalidad de sus

propios actos administrativos, a través de los artículos 134, 136 numeral 7 y 151 inciso primero. Finalmente, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 “por medio de la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, se mantuvo dicho precepto y se condensó de forma explícita la habilitación legal para que la propia administración demande sus actos, como bien lo expone el inciso 2° del artículo 97: Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. De otra arista, recuerda esta Colegiatura que dependiendo de lo pretendido por la entidad demandante, ello es, si solicita la simple nulidad de un acto Administrativo o si junto esta pretende el restablecimiento de un derecho, se definirá el camino procesal a seguir. Respecto a este punto se ha pronunciado el Honorable Consejo de Estado en los siguientes términos:

“La configuración de la acción de lesividad se produce en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, especialmente, cuando lo hagan con el fin de impugnar aquellos actos administrativos por ellas producidos. Las normas contenciosas indicadas constituyen un marco genérico que reconoce la posibilidad de que las instituciones públicas actúen como demandantes. La acción de lesividad encaja de manera específica dentro de esta relación normativa; se trata de una fórmula garantística del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas respecto del control jurisdiccional de sus propias decisiones cuando no ha sido posible que éstas pierdan su fuerza ejecutoria por la vía administrativa no obstante estar viciadas en su convencionalidad, 8

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones constitucionalidad o legalidad y que puedan causar perjuicio al patrimonio público47, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos.

En el contexto de nuestro Código Contencioso Administrativo, la acción de lesividad adopta una doble connotación naturalística. Por una parte, la de una típica acción objetiva, cuya pretensión básica y directa es la protección del ordenamiento jurídico, cuando a través de su ejercicio la Nación o las entidades públicas buscan tan sólo

obtener la nulidad de sus actos administrativos en beneficio del ordenamiento jurídico, la convencionalidad, la constitucionalidad o la legalidad. En estos casos, la acción se rige por las reglas de la acción de nulidad, compartiendo sus características de intemporal, general e indesistible. No obstante, la caducidad para su ejercicio, según lo dispone el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo conforme a las modificaciones introducidas por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, es de dos años contados a partir del día siguiente de la expedición del acto. Si la entidad pública pretende demandar actos diferentes a los propios la caducidad será de cuatro meses. Por otra parte, la de una acción subjetiva, individual, temporal y desistible cuando lo que se pretenda con la nulidad de sus propias decisiones sea el restablecimiento de un derecho de la correspondiente entidad pública que se encuentre amparado en una norma jurídica. Circunstancia en la que, para todos los efectos estamos en presencia de una verdadera acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Así las cosas, por acción de lesividad se entiende tanto el ejercicio de la acción de simple nulidad, o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, en ambos casos, con fundamento en actos admnistrativos adoptados por la Nación o por las demás entidades públicas administrativas, los cuales impugna la entidad pública correspondiente persiguiendo los propósitos de una u otra acción” (…)1. En ese orden de ideas y respecto al asunto objeto de estudio, la Sala precisa que la entidad demandante, esto es, PENSIONES DE ANTIOQUIA, no solo pretende la nulidad de la resolución demandada la cual fue mencionada en el acápite correspondiente, sino

que a su vez pretende que se le reintegre lo cancelado de más por concepto de mesadas pensionales producto de la inexistencia de los requisitos para acceder al derecho llevada a cabo en la resolución génesis del presente conflicto, situación fáctica propia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el artículo 138 del CPACA, procedimiento idóneo para controvertir la legalidad de los actos demandados. Bajo este hilo conductor, esta Colegiatura le asiste razón al Juzgado Laboral colisionante al exponer que el objetivo de la demanda es que se declare la Nulidad del acto administrativo que posiblemente lesionaron los intereses de la entidad demandante; con acierto el Despacho cita pronunciamiento del Honorable Consejo de Estado, el cual se trae a colación: 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera Subsección “C”, providencia de 9 de julio de 2014, Radicado No. 660012331000200900087 02, Consejero Ponente: Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 9

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones “Sin embargo, aquí no se dio ante la relación laboral, sino que se trata del ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, entablada por el Distrito Especial, Industrial y portuaria de Barranquilla, en la que pretende la nulidad de los actos

que reconocieron la pensión al demandado y su reliquidación, mejor conocida como “lesividad”. Es decir que aquí se discute es la validez de una decisión administrativa, luego el juez de control de legalidad de esa actuación es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…)” Definida la naturaleza del asunto (acción de lesividad), recuerda esta Superioridad que con la Ley 1ª de 1991 se liquidó la empresa Puertos de Colombia, entidad con naturaleza jurídica descentralizada del orden nacional, calificada como Empresa Comercial del Estado según el Decreto 1174 de 1980. Ahora bien, la demanda origen de la presente controversia, se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, por lo que advierte la Sala, que este asunto se atenderá conforme lo dispuesto en dicha norma, específicamente lo señalado en el inciso 3º del artículo 308 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: “Los procedimientos y actuaciones administrativas, así como las demandas u procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. Así las cosas el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece como competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo lo siguiente: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho

administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (…) Según se colige claramente de su texto, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa conoce de las controversias y litigios originados en los actos, que para el sumario se constituyen en la resolución No. GNR 0445 del 2 de noviembre de 1999 por medio de la cual se le concedió la pensión de vejez a la señora Dolores Hidalgo 10

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Agudelo, en la que está involucrada una entidad pública, que para el caso en análisis PENSIONES DE ANTIOQUIA que funge como gestora del acto administrativo demandado.

Conforme a lo anterior, es claro para esta Superioridad que la Jurisdicción competente para conocer del caso bajo estudio es la Contencioso Administrativa representada en esta ocasión por el JUZGADO VEINTINUEVE ADMINISTRATIVO

ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO

VEINTINUEVE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN y el

JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN, con ocasión del conocimiento del ejercicio de medio de control acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por COLPENSIONES contra la Señora Dolores Hidalgo Agudelo asignando la competencia para conocer del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada en el JUZGADO VEINTINUEVE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN, al cual, se remitirán las diligencias, acorde con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia, para lo de su competencia. Segundo.- ORDENAR a la Secretaría Judicial de la Sala, para que envíe copia de este proveído al JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN, para su información. 11

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Tercero.- Por Secretaría líbrense las comunicaciones a que haya lugar.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES

Vicepresidente

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS CARLOS MARIO CANO DIOSA

Magistrada Magistrado

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial 12