CSDJ - F11001010200020190183000ADJUNTA20191122115228-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., noviembre catorce de dos mil diecinueve Magistrado Ponente: CARLOS MARIO CANO DIOSA Radicación No. 110010102000201901830 00 Aprobado Según Acta No. 084 de la misma fecha

Referencia: Conflicto de Competencia ASUNTO Resuelve esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria Superior conflicto negativo de competencia suscitado entre el JUZGADO CIVIL DEL CIRCUITO de Santa Rosa de Cabal (Risaralda) y el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO de Ibagué (Tolima), con ocasión de la Acción Popular incoada por la abogada Vanessa Pérez Zuluaga, contra la Notaría Única de Rioblanco

(Tolima).

I. SITUACIÓN FÁCTICA Y ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia entre las jurisdicciones citadas, se generó en la Acción Popular (fl. 3) incoada por la abogada Vanessa Pérez Zuluaga, contra la Notaría Única de Rioblanco (Tolima), con la finalidad que se declare que la demandada vulneró los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollo urbano, respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos de los consumidores y usuarios; que se ordene a la accionada, en un término máximo de 30 días,

realice las acciones tendientes a evitar el daño o a hacer cesar el peligro derivado de las circunstancias manifestadas; y pago de garantía que ampare el cumplimiento del fallo; además se reconozcan las costas a favor de la accionante y se aplique lo dispuesto en el artículo 34 de la ley 472 de 1998. Mediante providencia de julio 10 de 2019 (fl. 4) el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal (Risaralda), declaró la falta de competencia para conocer de la demanda y ordenó remitirla al reparto de los Juzgados Administrativos de Ibagué. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, (fls. 6 al 8), mediante auto de julio 29 de 2019, señaló su falta de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, a fin de determinar la autoridad competente a decidir el asunto.

II. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal (Risaralda), manifestó que el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, establece que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, y en los demás casos conoce la jurisdicción civil; y como en este caso las acción va dirigida contra una Notaría, las cuales, según la jurisprudencia son de naturaleza privada, pero ejercen funciones administrativas, el conocimiento del asunto debe ser de competencia de la Jurisdicción Contenciosa

Administrativa. Por su parte, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, refirió que las notarías si bien ejercen una función pública, las mismas no son autoridades administrativas en sentido subjetivo y orgánico y los notarios no tienen la calidad de servidores públicos, por lo que, concluye, se debe atender lo dispuesto por esta Sala, en el sentido que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa no es la competente para conocer de la Acción Popular referida; pues la actora lo que pretende es la protección de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollo urbano respecto de las disposiciones legales, y los derechos de los consumidores y usuarios, que supuestamente han sido vulnerados por la Notaría Única de Rioblanco (Tolima), advirtiéndose entonces por lo anterior, que la demanda se inicia contra un particular, pues respecto a su naturaleza el Consejo de Estado ha indicado que los notarios no son, en sentido subjetivo, servidores públicos, así objetivamente ejerzan la función de dar fe pública de los actos que requieren de su intervención; siendo estas las razones por las cuales declaró la falta de competencia y propuso colisión negativa, ordenando remitir el expediente a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, a fin de determinar la autoridad competente.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR

1.- Competencia. Conforme al numeral 61 del artículo 256 de la Constitución Política, y en concordancia con el mandato que consagra el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional

Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 33 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.- Del caso concreto. Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria representada por el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal (Risaralda) y la Jurisdicción Contenciosa Administrativa representada por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué 1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre

los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 3 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. (Tolima), en aras de establecer la jurisdicción competente para conocer de la Acción Popular incoada por la abogada Vanessa Pérez Zuluaga, contra la Notaría Única de Rioblanco (Tolima), con la finalidad que se declare que la demandada vulneró los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollo urbano, respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos de los consumidores y usuarios; que se ordene a la accionada, en un término máximo de 30 días, realice las acciones tendientes a evitar el daño o a hacer cesar el peligro derivado de las circunstancias manifestadas; y pago de garantía que ampare el cumplimiento del fallo; además se reconozcan las costas a favor de la accionante y se aplique lo dispuesto en el artículo 34 de la ley 472 de 1998. Previamente se observa, que la demanda en cuestión fue interpuesta en vigencia de la ley 1437 de 20114, Estatuto que en cuanto a la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dispone: “ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está

instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. 4 Decreto 01 de 1984 vigente hasta el 1 de julio de 2012 conforme lo dispuesto en el art. 309 de la Ley 1437 de 2011. Igualmente, respecto a la Acción Popular el artículo 88 de la Constitución Política establece que es un mecanismo constitucional expresamente consagrado para la protección de los derechos e intereses colectivos y prevé: “ARTÍCULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.” Ahora bien respecto a la Jurisdicción llamada a conocer de las controversias propuestas en ejercicio de la Acción Popular, fue explícita la Ley 472 de 1998 al determinarla por el factor subjetivo de competencia, esto es, por la calidad de los sujetos contra quién se dirige la demanda, pues claramente su artículo 15 le atribuyó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el

conocimiento de todas aquellas acciones dirigidas contra las entidades públicas o personas privadas que desempeñen funciones administrativas, con ocasión de su actividad o de sus eventuales omisiones, siendo de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil en los demás casos, según así lo dispuso: ARTICULO 15. JURISDICCIÓN. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil . (Negrilla y subrayado fuera de Texto) Entonces, por regla general la Jurisdicción Contencioso Administrativa conoce de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, y en los demás casos, de manera residual conocerá la Jurisdicción Ordinaria. En el presente caso, lo primero que habría que determinar, es la naturaleza jurídica de las Notarías, y conforme a la variada Jurisprudencia Constitucional, se considera que aunque el Notario no es un servidor público o una autoridad administrativa, este ejerce una función pública cuando da fe de todos aquellos hechos que percibe y también de aquellos que sin ser percibidos pueden ser cotejados a través de pruebas; y en las situaciones restantes actúa como un particular. Al respecto la Corte Constitucional en Sentencia C-029/19 del 30 de enero

de 2019, refirió lo siguiente: “(…)

5. Naturaleza de la función notarial La Corte tiene establecido que la función notarial se caracteriza de manera principal por lo siguiente: (i) es un servicio público; (ii) a cargo de particulares, que actúan en desarrollo del principio de descentralización por colaboración; (iii) que además apareja el ejercicio de una función pública, en tanto depositarios de la fe pública; (iv) que para estos efectos se encuentran investido de autoridad; (v) sin que por ello adquieran el carácter de servidores públicos o de autoridades administrativas en sentido subjetivo u orgánico. 5.1. Función notarial como servicio público. El constituyente consideró la actividad notarial como un servicio público, en cuanto se trata de una actividad destinada a satisfacer, en forma continua, permanente y obligatoria, una necesidad de interés general, en este caso, la función fedante. Este servicio puede ser prestado directamente por el Estado o por los particulares, pero siendo un servicio público el Estado es responsable de asegurar su prestación eficiente (C.P. art. 365). Acerca de la función notarial como servicio público la Corte ha explicado: “El artículo 131 de la Carta Política instituye la función notarial como un servicio público en el que se advierte una de las modalidades de la aludida descentralización por colaboración, ya que la prestación de ese servicio y de las funciones inherentes a él ha sido encomendada, de manera permanente, a particulares, en lo cual la Corte no ha hallado motivos de inconstitucionalidad.

Ahora bien, las atribuciones de las que han sido investidos los notarios implican su sometimiento al régimen jurídico fijado por el legislador y aparejan el control y la vigilancia

que ejerce el Estado, encargado por el Estatuto Fundamental de asegurar la eficiente prestación de los servicios públicos, de promover el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población y de garantizar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares (artículos 365, 366 y 2 de la C.P.)” 5. 5 Sentencia C-181 de 1997. En esta sentencia la Corte declaró la exequibilidad de la expresión “autoridad” contenida en el artículo 2º del Decreto 960 de 1997, que establece que “La función notarial es incompatible con el ejercicio de autoridad o jurisdicción y no puede ejercerse sino dentro de los límites territoriales del respectivo círculo de notaría”. Indicó la Corte que: “De un análisis desprevenido del artículo 2 del decreto 960 de 1970 fluye, con claridad, que el propósito ínsito en esa disposición es el de establecer la incompatibilidad del ejercicio de la función notarial con el cumplimiento de cualesquiera otras funciones que impliquen el ejercicio de autoridad o de jurisdicción, bajo el entendido de que el notario también es autoridad y que, por lo mismo, el desempeño de sus labores no puede concurrir con el desarrollo de funciones diferentes a la suya y que, igualmente, sean el resultado y la expresión de la autoridad con la que la organización política las reviste”. 5.2. Función notarial como forma de organización administrativa. La doctrina y la jurisprudencia consideran a esta actividad como una expresión de la descentralización por colaboración6, porque se presenta en los casos en que el Estado decide acudir al apoyo de los particulares para el desempeño de algunas de sus funciones, bien sea cuando su

actividad exige el concurso de personas con una formación especializada, o cuando los costos y el esfuerzo organizativo que requiere el montaje de una estructura técnica adecuada para llevar a cabo la prestación del servicio especial, resulta fiscalmente onerosa y menos eficiente que la opción de utilizar el apoyo del sector privado. 5.3. Función fedante de la actividad notarial. Siguiendo lo dispuesto en la Ley7, el notariado es una función pública e implica el ejercicio de la fe notarial, de allí deriva el valor jurídico y el alcance probatorio reconocido a los actos y declaraciones llevadas a cabo ante el notario, y a los hechos de los cuales éste da cuenta por haber ocurrido en su presencia. En tanto depositario de la fe pública, el notario está investido por el Estado de la autoridad necesaria para atribuir autenticidad a determinados actos y atestaciones. La función notarial corresponde a una actividad de interés general que bien podría asumir directamente el Estado o, como en el caso colombiano, transferirla a determinados particulares para que la ejerzan dentro de un marco normativo específico y bajo el control de aquél. 5.4. El notariado implica ejercicio de autoridad. La función notarial acarrea el ejercicio de autoridad, por cuanto comporta el desarrollo de una atribución del Estado, esto es, la de dar fe, en virtud de lo cual está reconocida como una función pública. 5.5. Los notarios no son servidores públicos. Se trata de particulares a los que se les ha asignado el desempeño de una función pública, y aunque objetivamente su situación ofrece similitudes con los empleados estatales, como la exigencia de neutralidad en sus actuaciones,

técnicamente no es válido sostener que por tal circunstancia adquieran la 6 La doctrina más difundida sostiene que la descentralización administrativa se clasifica de tres maneras: (i) territorial; (ii) por servicios; y (iii) por colaboración. De esta última hace parte la actividad de los notarios en Colombia. 7 El artículo 2° del Decreto 960 de 1970 establece que la función notarial es incompatible con el ejercicio de autoridad o jurisdicción y no puede ejercerse sino dentro de los límites territoriales del respectivo Círculo de Notaría”. El Artículo 1° de la Ley 588 de 2000, “Por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial”, establece: “El notariado es un servicio público que se presta por los notarios e implica el ejercicio de la fe pública o notarial”. condición de servidores públicos. La Corte se ha referido a esta materia en los siguientes términos: “Para esta Corporación es indudable que a los notarios en el cumplimiento de sus labores relacionadas con la fe pública les asiste el carácter de autoridades. Ya la Corte Constitucional ha precisado que los particulares encargados del desarrollo de funciones públicas, ‘en el ejercicio de esas funciones ocupan la posición de la autoridad estatal gozando, por ende, de las prerrogativas del poder público...’.8 (…) Comoquiera que el notario ejerce una función pública, se le impone el deber de neutralidad en sus actuaciones: “[…] El notario ejerce una función pública y, si bien por ello, no se coloca en la condición de funcionario público, debe aceptarse que por esa circunstancia adquiere un compromiso especial con el Estado y la sociedad que es el de

obrar con absoluta imparcialidad, en el ejercicio de sus funciones, y que, a no dudarlo, se verá comprometida con la intervención en política en apoyo de sus convicciones partidistas. Por eso es que se considera que la prohibición de participar en el debate político, es, para quien detenta la calidad de funcionario público, como para quien ejerce una función pública que atribuya autoridad, una condición necesaria de la neutralidad en el desempeño de sus funciones9. (…) Si técnicamente no es válido sostener que los notarios son empleados del Estado, no cabe duda de que, objetivamente su situación ofrece evidentes similitudes con éstos, como que también cumplen funciones de interés general y carácter público, ejercen por razón de ello autoridad y están obligados, por lo mismo, a evitar que el ejercicio de cualquier otra función distinta a las que desempeñan, pueda comprometer el interés superior que éstas representan”10. El decreto 960 de 1970 que fija el marco funcional de los Notarios en su condición de fedatarios públicos, determina cuál es el alcance de esa función pública; es decir, qué actividades, en concreto, se relacionan o materializan la colaboración encomendada por el Estado. De esta manera, en el artículo 311 de la misma norma se enlistan los actos en que se vierte la labor de 8 Sentencia No. C-166 de 1995. 9 Sentencia C-1508 de 2000. 10 Ibídem. 11 ARTICULO 3o. <FUNCIONES DE LOS NOTARIOS>. Compete a los Notarios:

1. Recibir, extender y autorizar las declaraciones que conforme a las Leyes requieran

escritura pública y aquellas a las cuales los interesados quieran revestir de esta solemnidad.

2. Autorizar el reconocimiento espontáneo de documentos privados.

3. Dar testimonio de la autenticidad de firmas de funcionarios o particulares y de otros Notarios que las tengan registradas ante ellos. prestar fe pública, dentro de los que se destacan, el otorgamiento y protocolización de escrituras públicas y la fe que se extiende sobre la autenticidad de firmas y documentos. En esas actividades se condensa y se agota el cometido que por vía de descentralización por colaboración, el Estado ha depositado en los Notarios. En lo que exceda ese ámbito funcional, deben atenerse por completo al régimen jurídico que rige las relaciones entre particulares.

Al examinar la Acción Popular, se pudo verificar que los hechos motivantes de la misma no se encuentran dentro de las funciones que realizan los Notarios en ejercicio de su función pública otorgada, pues lo pretendido en la demanda es que se adecuen las instalaciones donde funciona la Notaría Única de Ríoblanco (Tolima); y conforme a lo manifestado por la Corte Constitucional, los Notarios no se consideran autoridades administrativas en sentido subjetivo u orgánico; razón que determina que el presente asunto escapa al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, por el contrario, se enmarca dentro de la competencia residual que el inciso segundo del artículo 15 de la Ley 472 de 1998 ha previsto para la Jurisdicción Ordinaria Civil.

4. Dar fe de la correspondencia o identidad que exista entre un documento que tenga a la vista y su copia mecánica o literal.

5. Acreditar la existencia de las personas naturales y expedir la correspondiente fe de vida.

6. Recibir y guardar dentro del protocolo los documentos o actuaciones que la Ley o el Juez ordenen protocolizar o que los interesados quieran proteger de esta manera.

7. Expedir copias o certificaciones según el caso, de los documentos que reposen en sus archivos.

8. Dar testimonio escrito con fines jurídico - probatorios de los hechos percibidos por ellos dentro del ejercicio de sus funciones y de que no haya quedado dato formal en sus archivos.

9. Intervenir en el otorgamiento, extensión y autorización de los testamentos solemnes que conforme a la Ley civil deban otorgarse ante ellos.

10. Practicar apertura y publicación de los testamentos cerrados. 11. <Numeral derogado por el artículo 46 del Decreto 2163 de 1970.> 12. <Numeral derogado por el artículo 46 del Decreto 2163 de 1970.>

13. Llevar el registro del estado civil de las personas en los casos, por los sistemas y con las formalidades prescritos en la Ley.

14. Las demás funciones que les señalen las Leyes Así las cosas, la competencia para conocer del presente asunto está radicada en la Jurisdicción Civil Ordinaria, pues para efectos del asunto en cuestión la demandada es una persona particular, cuyo régimen jurídico es el del derecho privado, pues no actúa en desempeño de la función pública que el Estado le ha otorgado a los Notarios, además en la acción popular bajo estudio se cuestionan omisiones de un particular que no tienen relación con la función pública que este ejerce, por lo tanto se debe dar aplicación, se itera, a lo dispuesto por el artículo 15 de la ley 472 de 1998, por lo que la

competencia para conocer de esta demanda, debe ser asignada a la Jurisdicción Ordinaria, representada en este caso por el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal (Risaralda). En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre el JUZGADO CIVIL DEL CIRCUITO de Santa Rosa de Cabal (Risaralda), y el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO de Ibagué, asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria Civil, representada por el primero de ellos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMITIR el proceso a conocimiento del JUZGADO CIVIL DEL CIRCUITO de Santa Rosa de Cabal (Risaralda), y copia de la presente providencia al JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO de Ibagué, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial