CSDJ - F11001010200020190192700ADJUNTA20190925151838-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., once (11) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)

Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Radicación No. 110010102000201901927-00 Discutido y aprobado en Acta No. 63 de la misma fecha

REF.: Conflicto Negativo de Jurisdicciones ASUNTO Se ocupa la Sala en dirimir el conflicto Negativo de Jurisdicciones suscitado

entre el JUZGADO DIECINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el JUZGADO TREINTA Y CUATRO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ con ocasión de la demanda ordinaria laboral promovida a través de apoderado por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S SANITAS., contra la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y

DE LA PROTECCIÓN SOCIALY ADMINISTRADORA DE LOS

RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN

SALUD (ADRES).

ANTECEDENTES RELEVANTES

1. Mediante escrito presentado el 19 de marzo del 2019 (tal como consta en acta individual de reparto) ante los jueces laborales del Circuito de Bogotá, la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A., presentó demanda ordinaria laboral contra la Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social - y Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), con el fin de obtener el reconocimiento y pago de treinta y ocho (339) RECOBROS y los gastos en que incurrió la entidad en la

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO gestión de los mismos por la prestación o suministro de servicios, productos, insumos y medicamentos, NO incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, ordenados por fallos de tutela o autorizados por el Comité Técnico Científico CTC, los cuales al ser cobrados no fueron cancelados.

2. El JUZGADO DIECINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, el 3 de abril de 2019 rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó enviar las diligencias a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, toda vez que la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro de servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el plan obligatorio de Salud – NO POS - en la medida que el ADRES (anterior FOSYGA), las asume en nombre y representación del Estado constituye acto administrativo particular y concreto, cuya controversia habría de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, de acuerdo a lo previsto el numeral 4° del Art. 2° de la Ley 712 de 2001, ya que dicho Despacho es competente para conocer: "Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, (…), y de acuerdo a lo señalado en el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 y en los Decretos-Ley 1281 de 2002 y

019 de 2012, refiriendo que es una “normatividad vigente que regular el rema de recobros” y que la jurisdicción administrativa conoce de esos asuntos. Así las cosas, consideró que atendiendo la naturaleza de las entidades demandas y las pretensiones incoadas, la demanda debía ser conocida por los jueces administrativos, trayendo a colación el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena en providencia APL2642-2017 Exp.110010230000201600178-00, M.P. Patricia Salazar Cuéllar. En sentido similar, sustentó la falta de jurisdicción de acuerdo a lo resuelto por el Consejo de Estado, mediante auto del 22 de enero de 2015 bajo radicado No. 760013333000201200107-00 (52611) y lo dispuesto en la Sentencia de la Corte Constitucional No. 25425 del 25 de noviembre de 2006, con similares consideraciones respecto a la falta de jurisdicción pro tratarse de demandas de recobros. 2

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO De ahí que, era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo quien debía conocer del presente litigio, ordenando repartir las diligencias ante los Juzgados Administrativos del Circuito de la misma ciudad.

3. Repartido el proceso al JUZGADO TREINTA Y CUATRO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, por medio de auto del 31 de julio de 2019, declaró la falta de jurisdicción, arguyendo que no

podía conocer del presente asunto puesto que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en su jurisprudencia determinó que el conocimiento de las controversias suscitadas con ocasión al Sistema de Seguridad Social Integral recaía en la Jurisdicción Ordinaria, trayendo a colación la providencia al interior del radicado 110010102000201302347-00 (8580-17). Asimismo, puso de presente las providencias de esta Corporación en que señalan la misma postura referenciada. Así las cosas, teniendo en cuenta que el asunto se vinculaba a temas de Seguridad Social Integral, en concordancia con los pronunciamientos citados, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, consideró que la jurisdicción administrativa no conoce de esos asuntos y que de tal forma el litigio debía ventilarse ante la Justicia Ordinaria, especialidad laboral. Por lo anterior declaró su falta de jurisdicción y competencia y remitió el expediente a esta Corporación para que fuera resuelto el conflicto negativo de competencias.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

COMPETENCIA.

La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones surgido entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción administrativa al tenor de lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, que precisa: 3

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las

siguientes atribuciones: (1…)

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones…” Lo anterior, en armonía con lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, -Estatutaria de Administración de Justicia-, del siguiente tenor: “Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del

Consejo Superior de la Judicatura:

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.” Ahora bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.

En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la

entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha 4

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”.

Reiteró la Corte Constitucional que: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”; en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 02 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial tomen posesión, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el

ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Se hace necesario en primer término y a efecto de resolver el presente conflicto, precisar que la jurisdicción es entendida como la potestad general del Estado de administrar justicia, la cual es dividida por la ley en diversas clases y según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoca, por tanto, corresponde a la justicia ordinaria, el conocimiento de las controversias de derecho privado y a la contencioso administrativa, el de los conflictos que se presenten entre la administración y los particulares cuando se hallen bajo el imperio del derecho administrativo. Por su parte, la competencia, ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el tribunal para conocer por autoridad de la ley, en determinado asunto sometido a su conocimiento. 5

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Así, tenemos que el conflicto de jurisdicciones se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario

que se presenten los siguientes presupuestos:

a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción. CASO CONCRETO El objeto de la demanda incoada por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD

E.P.S SANITAS., contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y

PROTECCIÓN SOCIAL y ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES), se orienta a obtener el pago por la prestación de servicios médicos de salud, los cuales inicialmente fueron reclamados por la E.P.S a la parte demandada a través de procedimiento administrativo especial de recobro que fueron negados en forma infundada, no siendo cancelados por el FOSYGA1. Asunto sobre el cual la jurisdicción ordinaria representada por el JUZGADO DIECINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y la jurisdicción Administrativa en cabeza JUZGADO TREINTA Y CUATRO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, se han declarado incompetentes, como se ha dejado visto. Esta Corporación, en consideración a la situación fáctica indicada, dirimirá el conflicto negativo suscitado, asignándole el conocimiento a la Jurisdicción ordinaria laboral, por las razones que a continuación se exponen: 1 La Ley 1753 de 2015 artículo 66 dispuso al respecto de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES): “La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga)”.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Lo primero que debe precisarse, es que el Despacho de quien funge como ponente en el presente asunto era del criterio que esta clase de conflictos no se enmarcaban en la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, contenida en el numeral 4 del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 y por tal razón, la jurisdicción competente para dirimir los mismos era la Contencioso Administrativa dada la naturaleza jurídica de la parte demandada, así se dejó consignado en la providencia proferida el día 29 de mayo de 2018, una vez analizada la condición de organismo de administración y financiación del Fondo de Solidaridad y Garantías

(FOSYGA)2, este mismo Despacho ha llegado a la conclusión que la Jurisdicción competente es la Ordinaria en lo laboral, tal y como lo ha decidido pacíficamente esta Corporación en sus últimas providencias. En efecto, la Ley 712 de 2001 se expidió en un contexto de modificaciones de fondo al Código Procesal del Trabajo. Una de ellas, incluso, fue el cambio de nombre a dicho Código, el cual pasó a llamarse en adelante “Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”, lo que evidencia el propósito omnicomprensivo que lo acompañó: unificar la competencia de los conflictos del Sistema Integral de Seguridad Social establecido en la Ley 100 de 1993 en esa Jurisdicción. En consecuencia, la norma textualmente dispuso: “Artículo 2o.Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria,

en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de:(…)

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.” 2 La Ley 1753 de 2015 artículo 66 dispuso al respecto de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES): “La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga)”.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Respecto de la competencia dada por el Legislador a la jurisdicción ordinaria laboral para conocer las controversias originadas en el Sistema de Seguridad Social Integral, la Corte Constitucional en sentencia C-111 de 2000, expresó: “De esta manera, la atribución de la solución de las controversias suscitadas entre las entidades públicas y privadas de la seguridad social integral con sus afiliados, responde a la necesidad de especializar una jurisdicción estatal con la asignación de dicha competencia, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social. (…)” Más adelante, en la referida sentencia, precisó la Corte: "Como ya se dijo la asignación de dicha competencia a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social obedeció a la necesidad de hacer efectivos los

mandatos de los artículos 29, 48 y 365 de la Carta Política que según se advirtió en la citada Sentencia C-111 de 2000 imponen la necesidad de especializar una jurisdicción estatal para el conocimiento de las controversias sobre seguridad social integral, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social. Además, la especialización que se hace de la justicia ordinaria laboral corresponde al sentido unificado del sistema de seguridad social integral querido por el constituyente. Unidad del sistema que se proyecta en la unidad de la jurisdicción.” Entonces, la competencia otorgada por el Legislador a la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social abarca los conflictos que se susciten entre los afiliados, beneficiarios y los demás usuarios, incluidos los empleadores, y las entidades administradoras de los distintos sistemas de la seguridad 8

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO social, como también respecto de las entidades prestadoras de servicios de salud.

Por su parte, el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, establece que son integrantes del Sistema de Seguridad Social en salud, los siguientes:

“ARTÍCULO 155. INTEGRANTES DEL SISTEMA GENERAL

DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. El Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por:

1. Organismos de Dirección, Vigilancia y Control: a) Los Ministerios de Salud y Trabajo;

b) El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud<4>; c) La Superintendencia Nacional en Salud;

2. Los Organismos de administración y financiación: a) Las Entidades Promotoras de Salud; b) Las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de salud; c) El Fondo de Solidaridad y Garantía.

3. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas.

4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente Ley, estén adscritas a los Ministerios de Salud y

Trabajo.

5. Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados.

6. Los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en todas sus modalidades.

7. Los Comités de Participación Comunitaria "COPACOS" creados por la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud. (…)” (Negrilla y subrayado fuera de texto).

De conformidad con la norma en cita, forzoso es concluir, que el Legislador dispuso que el FOSYGA es un organismo de administración y financiamiento 9

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO integrante del Sistema de Seguridad Social en Salud, como igualmente hacen parte del mismo, las Empresas Promotoras de Salud y los Ministerios de Salud y Trabajo, de suerte que los conflictos que se susciten entre los mismos, o entre estos con cualquiera de los integrantes del sistema, deben ser resueltos por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, ello, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y

de la Seguridad Social. Refuerza aún más la tesis que es la Jurisdicción Ordinaria la competente para dirimir los conflictos originados entre entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud con ocasión de las devoluciones o glosas a las facturas, el hecho de que el propio legislador hubiese otorgado dicha facultad a la Superintendencia Nacional de Salud, tal como lo prevé el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, el cual dispone:

“ARTÍCULO 126. FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.

Adiciónense los literales e), f) y g), al artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, así: “e) Sobre las prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del individuo; f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud; g) Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador” (negrilla y subrayado fuera de texto). Entonces, conforme el artículo 218 de la Ley 100 de 1993, el FOSYGA opera como una cuenta adscrita al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, y según lo informado en la demanda, glosó una serie de recobros, por lo que la EPS demandante sólo tiene la posibilidad de acudir en estos momentos ante el Juez laboral a fin de lograr se le reconozcan las sumas que sufragó por concepto de prestación de servicios de Salud. 10

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO En suma de lo anterior, se hace necesario recalcar lo expuesto en la Sentencia Unificada No. 20191299-00, M.P. Magda Victoria Acosta Walteros, el 4 de septiembre de 2019, en la cual se comparten similares consideraciones de competencia, al tratarse de temas de recobros.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado, asignando el conocimiento de este asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral representada por el

JUZGADO DIECINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ.

SEGUNDO: REMITIR el presente proceso al JUZGADO DIECINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y copia de esta providencia al JUZGADO TREINTA Y CUATRO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ para su información.

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial 12