CSDJ - F11001010200020190201700ADJUNTA20191115114506-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Magistrado Ponente: FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Rad. No. 110010102000201902017 00 Aprobada según Acta de Sala No. 84 de la fecha ASUNTO Corresponde a la Sala dirimir el conflicto negativo de competencia entre las jurisdicciones Ordinaria, representada por el JUZGADO PRIMERO LABORAL DE IPIALES NARIÑO y Contencioso Administrativo representada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, con ocasión a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada a través de apoderado judicial de la señora MARIA FERNANDA RUANO PANTOJA

contra la E.S.E. CENTRO DE SALUD BARTOLOMÉ DE CORDOBANARIÑO.

HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES RELEVANTES 1.1.- En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el artículo 138 del CPACA, la señora María Fernanda Ruano Pantoja, el 3 de diciembre de 2013, por intermedio de apoderado judicial interpuso demanda a fin de que se declare la nulidad parcial de la Resolución 151 del 13 de junio de 2013, por medio de la cual la

ESE CENTRO DE SALUD BARTOLOMÉ DE CORDOBANARIÑO, negó el

reconocimiento y pago de las acreencias laborales. Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por no pago de salarios, así como sanción moratoria por la no consignación de las cesantías, además del pago por perjuicios morales. 1.2Lo anterior en atención que la demandante en el acápite de hechos manifestó que se vinculó en la E.S.E. CENTRO DE SALUD BARTOLOMÉ DE CORDOBANARIÑO mediante Resolución No 061-2010 del 13 de abril de 2010 y posesionada mediante Acta 003-2010, en el cargo de Odontóloga desde el 13 de abril de 2010 hasta el 13 de abril de 2011. Sin embargo, la ESE no canceló los salarios de enero, febrero, marzo y 13 días del mes de abril todos de 2011, por lo que la demandante el 19 de mayo de esa misma anualidad, igualmente el 2 de mayo de 2013, solicitó la cancelación de los mismos, petición que fue resuelta favorablemente por la demandada, mediante Resolución 151 del 13 de junio de 2013, pago que condicionó a conciliación prejudicial, que con posteridad se declaró fallido. 2.- Sometida a reparto la demanda, correspondió al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, despacho judicial que el 2 de mayo de 2014, admitió la demanda, sin embargo en audiencia inicial instalada el 12 de junio del año en curso, resolvió declarar su falta de jurisdicción para asumir el asunto de marras, al considerar: «Revisado tanto la presentación de la demanda como la contestación de la

misma, se observa que la parte demandante a través de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretende que se declare parcialmente nula la resolución No. 151 del 13 de junio 2013 emitida por el Centro de Salud San Bartolomé E.S.E de Córdoba (N), por medio de la cual se da contestación al derecho de petición del 2 de mayo de 2013. Igualmente pidió que se declare parcialmente nula la citada resolución por cuanto se negó al guardar silencio las pretensiones solicitadas en los numerales 10, 11, 12, 13, 14 y 15 del derecho de petición resuelto las cuales hacen referencia a las sumas de dinero correspondientes a las indemnizaciones a que tiene derecho la demandante por el no pago de los salarios prestaciones sociales y de Seguridad Social dentro de los términos legales por parte de la demandada. Se solicitó que a título de restablecimiento de derecho se disponga el reconocimiento, liquidación y pago de lo resuelto en el artículo primero de la resolución correspondiente a vacaciones, prima de vacaciones, auxilio de cesantías, prima de navidad, intereses a las cesantías y salarios por valor de $12.438.883 así como también que se disponga el reconocimiento, liquidación y pago de la suma de $44.289.000 indemnización moratoria por el no pago de salarios correspondiente se menciona en la demanda principal. Se agrega en la demanda que igualmente se debe ordenar un pago por $45 997.290 por indemnización moratoria por la no consignación de cesantías por el lapso que igualmente se menciona en el libelo demandatorio así como también la suma de 100

SMMLV por concepto de perjuicios morales. Contextualizado lo anterior, la excepción que se rotuló como indebida escogencia del medio de control de legalidad de los actos administrativos, efectivamente no se encuentra enlistada ni en el artículo 180 numeral 6 del CPACA ni tampoco en el artículo 100 del CGP, pero por las particularidades del asunto que entraña, no es otro que la parte demandante pretende el cobro de unas sumas de dinero enlistadas en su criterio de la derivación de un acto administrativo contenido en la resolución 151 de 2013 expedida por la parte demandada Centro de Salud San Bartolomé; es decir si bien es cierto en el CGP con la denominación que se hizo de la excepción no se encaja en lo regulado por el CGP el Despacho no puede pasar por alto que atendiendo a la realidad de lo que se discute no es otra cosa que el cobro de unos valores económicos que se estructuran por la vía de una acción ejecutiva y por las particularidades que el caso encierra, subyace en el tema objeto de estudio encuadrar la excepción en la denominada falta de jurisdicción o competencia consagrada en el artículo 100 numeral 1 del CGP, razón por la cual le asiste fundamento tanto al señor apoderado legal de la parte demanda como a la Señora Agente del Ministerio Público que esta Jurisdicción Contenciosa Administrativa no es la competente para conocer de este asunto por los montos que se cobran y porque la parte demandada es una Empresa Social del Estado quien deberá responder en su criterio ante la Jurisdicción Ordinaria sobre los montos que se persigue en tal sentido el despacho repondrá lo concerniente al numeral segundo de la providencia para declarar probada la excepción anteriormente mencionada

que implicará declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, declarar próspera la excepción mencionada y remitir el expediente a la Jurisdicción Ordinaria Laboral para que adelante y resuelva el caso sometido a consideración de la justicia por la parte demandante» (Fls. 328 al 332) 3.- Ahora bien, realizado el reparto del asunto, correspondió al JUZGADO PRIMERO LABORAL DE IPIALES NARIÑO, autoridad judicial que resolvió mediante providencia del 16 de agosto de 2019, declarar la carencia de jurisdicción para conocer el asunto de marras, al considerar: «Se reitera en este caso se controvierte un acto administrativo que no proviene de un contrato de trabajo dada la naturaleza de la entidad demandada y el cargo que se dice desempeñó la demandante, que corresponde a la de un empleado público. En efecto, si se tiene en cuenta que los empleados públicos son aquellos que prestan sus servicios al Estado vinculados mediante relación legal y reglamentaria, mientras que los trabajadores oficiales son servidores públicos vinculados al Estado por contrato de trabajo, siendo competente la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social para conocer las controversias que se susciten respecto de estos últimos. De esta manera, la condición jurídica de empleado público o trabajador oficial no obedece a la voluntad de las partes, sino a la precisión legal respecto de la entidad a la cual se presta el servicio y a la naturaleza de ésta (criterio orgánico), y excepcionalmente a las funciones que desarrolla el servidor (criterio funcional), y en caso de que una persona reclame salarios,

prestaciones e indemnizaciones, alegando por ejemplo el principio de primacía de la realidad sobre las formas, la jurisdicción competente se determina de acuerdo a la entidad a la que se prestó los servicios y según las funciones que dice haber ejercido. Así pues, en tratándose de empleados públicos será competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo y respecto de los trabajadores oficiales lo será la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de la seguridad social. (…) En consecuencia considera este Despacho que no es el competente para conocer de este asunto, por carecer de jurisdicción, debido a que lo pretendido por la parte actora es precisamente la nulidad del acto administrativo cuestionado y por ende el restablecimiento de sus derechos, más no la ejecución de sumas de dinero» (Fls 337 al 340)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de

poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones

jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes

sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Objeto del presente conflicto. El objeto del presente conflicto radica en determinar cuál es la jurisdicción competente para el conocimiento de la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que a través de apoderado judicial interpuso la señora MARIA FERNANDA RUANO PANTOJA contra la E.S.E. CENTRO DE SALUD BARTOLOMÉ DE CORDOBANARIÑO, a fin de que se declare la existencia de una relación laboral. 3.- Del caso en concreto

De ahí que, la Sala en aras a dirimir la controversia planteada, procederá a atender la pretensión principal de la demanda, pues ésta se dirige al pronunciamiento por vía judicial para que se declare la nulidad parcial de la Resolución 151 del 13 de junio de 2013, por medio de la cual la ESE CENTRO DE SALUD BARTOLOMÉ DE CORDOBANARIÑO, negó el reconocimiento y pago de las acreencias laborales. Respecto a la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativo el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), ha establecido lo siguiente: “… La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” … 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. …” (Negrilla y subrayado por fuera del texto). Igualmente, en su artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señaló los asuntos que no serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo: ARTÍCULO 105. EXCEPCIONES. La Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: (…)

4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

Por su parte, el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, que prevé la competencia general de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y seguridad social, reza lo siguiente: “ARTÍCULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de:

1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”.

En el sub judice, se pretende la nulidad parcial de la Resolución 151 del 13 de junio de 2013, por medio de la cual la ESE CENTRO DE SALUD BARTOLOMÉ DE CORDOBANARIÑO, negó el reconocimiento y pago de las acreencias laborales. Ahora bien, con la finalidad de determinar la jurisdicción competente para conocer el sub lite, se hace imperioso establecer si la actividad desempeñada por MARIA FERNANDA RUANO PANTOJA, debió haberse dado mediante un contrato de trabajo o a través de una relación legal y reglamentaria, es decir, se verificará si, conforme a la naturaleza jurídica de la entidad pública demandada y de las funciones asignadas y ejecutadas, la demandante tiene vocación legal de trabajadora oficial o de empleada pública. Al respecto, es relevante señalar que el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 creó las Empresas Sociales del Estado, estableciendo: “ARTÍCULO. 194.-Naturaleza. La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a

través de las empresas sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.” Así mismo, el artículo 195 de la misma normatividad, frente al régimen jurídico aplicable a los trabajadores señaló: “ARTÍCULO. 195.-Régimen jurídico. Las empresas sociales de salud se someterán al siguiente régimen jurídico: (…)

5. Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la Ley 10 de 1990.

En armonía con lo anterior, la Ley 10 de 1990, por medio de la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud, define en el artículo 26, parágrafo, las características de los trabajadores oficiales en las plantas físicas hospitalarias: “Parágrafo.- Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones. Los establecimientos públicos de cualquier nivel, precisarán en sus respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo” En suma, corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativo dirimir las controversias entre el Estado y los servidores públicos que ostenten una relación legal y reglamentaria, es decir, con los empleados públicos, mientras que a la Jurisdicción Ordinaria Laboral concierne dirimir este mismo tipo de

controversias cuando se susciten entre las entidades del Estado y quienes tengan una relación laboral derivada de un contrato de trabajo, esto es, con los trabajadores oficiales. De las pruebas relacionadas en el expediente, se tiene que en efecto la señora MARIA FERNANDA RUANO PANTOJA, se vinculó a la E.S.E. CENTRO DE SALUD BARTOLOMÉ DE CORDOBANARIÑO, mediante Resolución 0061-2010 del 13 de 2010, en el cargo de Odontóloga del Servicio Social Obligatorio, visible a folio 17 del cuaderno principal. En ese sentido, obra en el expediente certificado suscrito por el Subdirector y Financiero del Centro de Salud San Bartolomé, en el que consta que la demandante prestó sus servicios como Odontóloga del Servicio Social Obligatorio, de conformidad a la Resolución 0061-2010 del 13 de 2010. De ahí, se tiene que la demandante podría ostentar la calidad de servidora pública, como quiera que la relación laboral proviene de una relación legal y reglamentaria como se señaló anteriormente, y lo que se pretende en la demanda es que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 151 del 13 de junio de 2013, por medio de la cual la demandada reconoció parcialmente las acreencias laborales de la demandante. Ahora bien, no es de recibo de la Sala lo manifestado por el Juez Contencioso Administrativo, al señalar que con ocasión al Contrato de Transacción visible de folio 214 a 217 del expediente, la competencia es de la jurisdicción ordinaria como quiera que dicho contrato sobrevino al proceso,

pues como consta en el mismo es de fecha 21 de diciembre de 2015, y la demanda fue incoada el 3 de diciembre de 2013. De acuerdo con lo arriba precisado y las premisas fácticas y jurídicas del asunto que ocupa a la Colegiatura, se establece que la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, pues es ésta, quien conoce de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado. En conclusión, al concurrir los criterios orgánico y funcional, este último referente a la naturaleza de las actividades o funciones específicas asignadas a cada empleo como en el caso en estudio, se tiene que la demandante se vinculó a la entidad demandada mediante relación legal y reglamentaria, por lo que la competencia radica en la Jurisdicción Contencioso Administrativo, representada en el presente caso por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, al cual se le enviará el expediente. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales; RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DE IPIALES NARIÑO, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativo representada por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, a quién se le remitirá el expediente de manera inmediata.

SEGUNDO: REMITIR copia de esta providencia al JUZGADO PRIMERO

LABORAL DE IPIALES NARIÑO, para su información.

TERCERO: Por Secretaría Judicial, líbrense las comunicaciones de ley.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA

WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN

CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA

CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial