CSDJ - F11001010200020190209900ADJUNTA20200123123307-2020

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá. D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veinte (2020) Magistrado Ponente: Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL Radicado. 110010102000201902099 00

Aprobado: Sala No. 4 de la misma fecha.

OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C. y el JUZGADO TREINTA Y TRES ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, por el conocimiento de demanda ordinaria interpuesta por la CAJA DE COMPENSACION FAMILIARCAFAM, contra la

NACIÓNMINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÒN SOCIAL.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. El 20 de junio de 2019, CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR - CAFAM, por intermedio de apoderado judicial, presentó ante el Juez Laboral, demanda Ordinaria Laboral, cuyas pretensiones son las siguientes:  “Que se declare que el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Salud debe a la Caja de Compensación Familiar CAFAM, por la prestación de servicios relacionados en hechos respecto del paciente MARIA FERNANDA MALAGÓN MOLINA, la suma declarada de ($2.800.000

M/CTE) o el que resulte debatido en el proceso.”  “Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene el

Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Salud a pagar a la Caja de Compensación Familiar CAFAM, la suma declarada de DOS MILLÓNES SETECIENTOS SESENTA PESOS MONEDA LEGAL CORRIENTE ($2.760.000 M/CTE)”.  “Que se declare que el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Salud debe a la Caja de Compensación Familiar CAFAM, por la prestación de servicios relacionados en los hechos respecto de la paciente Sandra Milena Holguín Pardo, la suma de DOS MILLONES CINCUENTA Y UN MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($2.051.000).”  “Que se condene al Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Salud a pagar los intereses moratorios a la tasa de La DIAN, liquidados desde la fecha de radicación de cada una de las facturas, a la fecha en que se haga efectivo el pago.”  “Que se condene al Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Salud a pagar las costas y gastos en que incurra la Caja de Compensación Familiar CAFAM, por el cobro de estos servicios”.

2. Sometida a reparto le correspondió conocer del proceso al JUZGADO

PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C, quien mediante auto de fecha 02 de mayo de 2019, indicó que “Sobre el particular, si bien a la jurisdicción ordinaria laboral corresponde el conocimiento de las controversias que surjan de la prestación de servicios de seguridad social entre usuarios, beneficiarios, empleadores, y las entidades administradoras del sistema, en tanto ADRES funge como cuenta financiera, no ostenta la calidad de prestador

del servicio de salud, pues a su cargo, tiene la representación del Ministerio de Salud en la función de glosar, devolver o rechazar solicitudes de recobro, mediante actos administrativos de carácter particular y concreto, en consecuencia resulta claro que en virtud de su categoría de este ente público los conflictos que esté involucrado, deben ser conocidos por la jurisdicción administrativa”. “Es claro entonces, que los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud NO incluidos en el Plan Obligatorio de Salud – NO POS, deben zanjarse en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por expresa competencia de la Ley 1437 de 2011”. “Conforme lo expuesto, sin duda alguna el conocimiento del presente corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en consecuencia envíese el asunto para que sea repartido a los Juzgados Administrativos de Bogotá, en razón de competencia, conforme lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 85 CPC aplicable por integración normativa del artículo 145

CPTSS.”(FL 722-725)

3. Una vez arribadas las diligencias al JUZGADO TREINTA Y TRES ADMINISTRATIVO ORAL DE BOGOTÁ., indicó que “Como se deslinda de la norma transcrita, aquella controversia que se origine al interior del Sistema de Seguridad Social Integral será ventilada ante la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, como ocurre en el caso bajo examen, cuyo extremo demandado está integrado por una de las entidades que conforma el Sistema Social en Salud de conformidad con el artículo 155

consagrado en la Ley 100 de 1993. “Sumado a lo anterior vale señalar que el Consejo Superior de la Judicatura como juez natural sobre los conflictos negativos de jurisdicción ha mantenido su posición hasta la actualidad, en otras palabras sigue sosteniendo que la Jurisdicción Laboral, especialidad seguridad social es quien debe conocer los asuntos que se derivan de la administración propia del Sistema de Seguridad Social en Salud”. “Corolario de lo expuesto, es claro que el presente asunto no es del resorte de esta jurisdicción, sino de la jurisdicción Ordinaria, en la especialidad de Seguridad Social; razón por la cual este Juzgado declarará la falta de jurisdicción sobre el sub lite y propondrá conflicto de jurisdicción negativo, dado el pronunciamiento del Juzgado Primero Laboral de Bogotá D.C”. (FL 731 - 735)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre las autoridades judiciales arriba reseñadas.

Es necesario aclarar que si bien es cierto, el Acto Legislativo 02 del 1° de julio de 2015, modificó el Capítulo 7 del Título VII de la Constitución Política, suprimiendo el Consejo Superior de la Judicatura, también lo es que en sus artículos 18 y 19, estableció unas medidas transitorias con el fin de garantizar la continuidad en el ejercicio de las funciones que se encontraban a su cargo.

En este sentido, estipuló que “Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. Aunado a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, analizando este aspecto, consideró: “De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”1 (resaltado nuestro). 1 Magistrado Sustanciador Luis Guillermo Guerrero Pérez. En consecuencia, como en la actualidad esta Sala conserva sus funciones y competencias, se encuentra facultada para emitir la decisión que en derecho corresponda en el presente asunto. 2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, o a la Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro al

FOSYGA hoy ADRES de lo pagado por la CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR – CAFAM por prestaciones de salud que se encuentran por fuera del Plan Obligatorio de Salud –POSque fueron efectivamente prestadas a sus usuarios y pagadas por la demandante a sus Instituciones Prestadoras de los Servicios de Salud –IPS-. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722 004 en la que se decidió el , conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal5, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios reinterpretativos de las normas constitucionales y legales6. 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la

asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad

laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencias se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de

derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por ello surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencia a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad

procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden

confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto. En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: La CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – CAFAM fue habilitado y autorizado para operar el régimen subsidiado. Así, en cumplimiento de varias acciones de tutela suministró el servicio de transporte ambulatorio no asistencial sin prima técnica diferencial, toda vez que en varios Municipios no existía una IPS que atendiera los servicios requeridos por los pacientes. En ese sentido, la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – CAFAM busca demostrar que contrató y pagó los servicios de transporte fuera del POS a los afiliados de dicho régimen subsidiado y que una vez efectuados los correspondientes recobros con soportes, tanto al Departamento de Cundinamarca como al FOSYGA hoy ADRES manifestaron no tener la obligación de pagar, devolviendo las solicitudes de recobró. De tal modo que fracasado el trámite administrativo del recobro, se acudió a la administración de justicia para que declare que el Estado, para el caso en concreto, a través de las entidades competentes, son las que deben pagar el valor de los servicios prestados, en otras palabras, tienen la obligación de pagar los servicios de transporte ambulatorio no asistencial que

efectivamente fueron contratados y prestados por la entidad demandante, los cuales fueron valorados en setenta y siete millones novecientos treinta y tres mil ciento cincuenta pesos ($77.933.150), sin contar los intereses moratorios que fueron calculados en treinta y un millones novecientos tres mil ciento cincuenta pesos. ($31.903.720). Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignaría a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), tratándose del recobro al Estado por prestaciones NO POS, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, y ello a su vez armonizado con él citado artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 literal f) adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011. Así lo reiteró la Corte Constitucional en Sentencia C-119 de 2008, mediante la cual se hizo el estudio de constitucionalidad de ese mismo artículo 41, al manifestar: "Ahora bien, para determinar cuáles son las autoridades judiciales que originalmente tuvieron la competencia asignada a la

Superintendencia, cuyo superior jerárquico está llamado a tramitar el recurso de apelación respecto de las decisiones judiciales asignadas por la norma bajo examen, debe tenerse en cuenta lo siguiente: Lo anterior significa que en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia, multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial” (Subrayado y negrilla fuera de texto) Destaca la Sala que frente al tema relacionado con el Sistema de Seguridad Social y la forma de ejecución de los recursos que lo conforman esta Corporación unificó su jurisprudencia desde la providencia identificada con el radicado No. 110010102000201402763 00 (10033-21), M.P. JULIA EMMA GARZON DE GÓMEZ, aprobada en Sala No. 99 del 3 de Diciembre de 2014, y hoy con el proveído de radicado No. 1100101020002019012299-00, M.P. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS, aprobado en Sala No. 62 del 4 de Septiembre

de 2019. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.

RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de

Bogotá D.C y el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria y de Seguridad Social, representada por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá D.C, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, para su información.

TERCERO.- Por Secretaría Judicial, líbrense las comunicaciones de ley

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial