CSDJ - F11001010200020190212400ADJUNTA20191122105748-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., noviembre catorce de dos mil diecinueve Magistrado Ponente: CARLOS MARIO CANO DIOSA Radicación No. 110010102000201902124 00 Aprobado Según Acta No. 084 de la misma fecha

Referencia: Conflicto de Competencia

ASUNTO Resuelve esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, conflicto negativo de competencia suscitado entre el JUZGADO DÉCIMO LABORAL DEL CIRCUITO DE CALI y el JUZGADO VEINTE ADMINISTRATIVO MIXTO DEL CIRCUITO JUDICIAL, de la misma ciudad, con ocasión de demanda ordinaria laboral incoada por COMFENALCO EPSVALLE., por intermedio de apoderado judicial, contra LA NACIÓN –

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS.

I. SITUACIÓN FÁCTICA Y ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia entre las jurisdicciones citadas, se generó en demanda ordinaria laboral (fls. 4 al 22) presentada por la apoderada judicial de COMFENALCO EPS - VALLE., contra La Nación – Ministerio de la Salud y Protección Social, con la finalidad que se condene a la demandada al pago de la suma de ochenta y siete millones setecientos cincuenta y dos mil ochocientos veinticinco pesos ($87’752.825), que corresponden al valor que se encuentra pendiente de pago por concepto de recobros por servicios NO POS suministrados por la EPS actora en favor de

los afiliados, que fueron ordenados por Comités Técnicos Científicos y en cumplimiento de fallos de Tutela. En providencia de mayo 27 de 2019 (fl. 466) el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Cali, declaró su falta de competencia para conocer del asunto y remitió las diligencias a la oficina de reparto de los Juzgados Administrativos del Distrito Judicial de Santiago de Cali. Mediante escrito de junio 4 de 2019 el representante judicial de la accionante impugnó el auto del Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Cali donde se declaró incompetente para conocer del tema en cuestión, en consecuencia, el Juzgado en proveído de Julio 5 de 2019, resolvió no reponer su auto de mayo 27 de 2019. Correspondió la demanda al Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cali, despacho judicial que en auto de agosto 23 de 2019 (fls. 475 - 477), argumentó ser incompetente para dar trámite al proceso, por lo que ordenó remitirlo a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria para dirimir el conflicto planteado.

II. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El JUZGADO DÉCIMO LABORAL DEL CIRCUITO DE CALI, declaró su incompetencia argumentando que los conflictos reservados a esa especialidad son los que involucran de un lado a los usuarios del sistema en general y de otro, a las entidades prestadoras o administradoras, en el entendido que es entre esos sujetos que surgen las controversias relativas al otorgamiento de las prestaciones económicas y asistenciales que el sistema ofrece al afiliado o beneficiario.

Trajo a colación providencia de la Corte Suprema de Justicia del 12 de abril de 2018, donde aduce que los litigios relacionados con cuentas de cobro por servicios o insumos de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud -NO POSdeben zanjarse en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa por expresa competencia de la ley 1437 de 2011. Por su parte, el JUZGADO VEINTE ADMINISTRATIVO MIXTO DEL CIRCUITO DE CALI, fundamentó su incompetencia en que el numeral 4 del artículo 104 del CPACA determina que la competencia de Jurisdicción Contencioso Administrativa tiene un criterio exclusivo y excluyente, es decir que los únicos procesos judiciales relativos a la seguridad social que conoce esa jurisdicción son aquellos de los que están administrados por una entidad de derecho público. Por otro lado, ha dispuesto el legislador que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y de Seguridad Social conoce de las controversias relativas a las prestaciones de los servicios de Seguridad Social que se susciten entre afiliados, beneficiario o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras, salvo los de responsabilidad médica y los relativos a contratos. En virtud de lo anterior remitió las diligencias a esta Superioridad para lo de su competencia.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR

1.- Competencia. Conforme al numeral 61 del artículo 256 de la Constitución Política, y en concordancia con el mandato que consagra el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se

susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 33 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, 1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 3 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo, o a la Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del cobro a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL de la suma de ochenta y siete millones setecientos cincuenta y dos mil ochocientos veinticinco pesos ($87’752.825), que corresponden al valor que se encuentra pendiente de pago por concepto de recobros por servicios NO POS suministrados por la EPS actora en favor de los afiliados, que fueron ordenados por Comités Técnicos Científicos y en cumplimiento de fallos de Tutela. Es importante establecer, que en la providencia proferida por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en el radicado No.110010230000201700200 01 del 12 de abril de 2018, en la cual resolvió un conflicto de competencias entre despachos judiciales de la misma Jurisdicción pero de diferente distrito judicial, esto es, Juzgados 2º Laboral del Circuito, Primero Civil del Circuito de Riohacha y el 14 Civil del Circuito de Bogotá, dicha Corporación realizó una interpretación frente al tema de las glosas por solicitudes de recobros por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el POS. Se itera, resolvió un asunto de su competencia al dirimir el conflicto entre despachos de la misma Jurisdicción pero de diferente distrito judicial y ordenó remitirla a turno de los despachos judiciales administrativos, autoridad judicial que puede declararse sin competencia. Más bien lo que hizo la Corte Suprema de Justicia fue desconocer pronunciamientos sobre el tema de fondo que esta Superioridad ha

consolidado al resolver conflictos ente diferentes jurisdicciones. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722 004, en la que se decidió el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema similar al que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal5, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición, cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios reinterpretativos de las normas constitucionales y legales6. 4 Con ponencia del Magistrado Néstor Javier Iván Osuna Patiño. 5 Sobre el seguimiento del citado precedente, puede consultarse, entre otras, las siguientes providencias; septiembre 30 de 2015 Sala No. 082, radicado No. 201502400 00, MP Julia Emma Garzón de Gómez; noviembre 19 de 2015 Sala No. 094, radicado No. 201503689 00, MP José Ovidio Claros Polanco; agosto 18 de 2016 Sala No. 079, radicado No. 2016001738 00, MP María Lourdes Hernández Mindiola; marzo 8 de 2017 No. 020, radicado No. 201603647 00, MP María Lourdes Hernández Mindiola.

6 Sobre el tema, la Corte Constitucional en las sentencias T-1625 de 2000, T-698 de 2004, T683 de 2006 y T-766 de 2008 y, T-161 de 2010, sostuvo: “Para efectos de separarse del precedente (…) son necesarios dos elementos. De una parte referirse al precedente anterior y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer requisito es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un Cabe precisar que esta Corporación unificó su jurisprudencia desde la providencia identificada con el radicado No. 110010102000201402763 00 (10033-21), M.P. JULIA EMMA GARZON DE GÓMEZ, aprobada en Sala No. 99 del 3 de Diciembre de 2014, a hoy con el proveído de radicado No. 1100101020002019012299-00, M.P. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS, aprobado en Sala No. 62 del 4 de Septiembre de 2019. 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público. margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen. A partir de la referencia al precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable demostrar que los argumentos que soportan el precedente no son válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras consideraciones que han sido base de decisiones anteriores. Sólo este proceso permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente la introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución. En el fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado razones que hacen válido y admisible el cambio o separación del precedente”.

Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las

jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencias se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por ello surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencia a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto. En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: COMFENALCO EPS - VALLE busca obtener el pago de la suma de ochenta y siete millones setecientos cincuenta y dos mil ochocientos veinticinco pesos ($87’752.825) que corresponden al valor que se encuentra pendiente de pago por concepto de recobros por servicios NO POS suministrados por la EPS actora en favor de los afiliados, que fueron ordenados por Comités Técnicos Científicos y en cumplimiento de fallos de Tutela. Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público,

único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), tratándose servicios prestados en el Régimen Contributivo del Sistema de Seguridad Social en Salud, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, además lo anterior se confirma con el ya citado artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 literal f) adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011; en el que se le asignó a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social. Así lo reiteró la Corte Constitucional en Sentencia C-119 de 2008, mediante la cual se hizo el estudio de constitucionalidad de ese mismo artículo 41, al manifestar: "Ahora bien, para determinar cuáles son las autoridades judiciales que originalmente tuvieron la competencia asignada a la Superintendencia, cuyo superior jerárquico está llamado a tramitar el recurso de apelación respecto de las decisiones judiciales asignadas

por la norma bajo examen, debe tenerse en cuenta lo siguiente: Lo anterior significa que en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia, multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial” (Subrayado y negrilla fuera de texto) En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.

RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre el JUZGADO DÉCIMO LABORAL DEL CIRCUITO DE CALI y el JUZGADO VEINTE ADMINISTRATIVO MIXTO DEL CIRCUITO JUDICIAL, de la misma ciudad, asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, representada por el primero de ellos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito Judicial, para su información.

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial