CSDJ - F11001010200020190214500ADJUNTA20191105110746-2019

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RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D. C., octubre veintitrés (23) de dos mil diecinueve (2019) Magistrado Ponente: Dr. ALEJANDRO MEZA CARDALES Rad. No. 110010102000201902145 00 Aprobada según Acta de Sala No. 78 de la misma fecha ASUNTO A DECIDIR Se pronuncia la Sala sobre el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Jurisdicción Administrativa representada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA y la Jurisdicción Ordinaria representada por el JUZGADO VEINTE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para conocer del medio de control de de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, instaurado por ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES contra la señora CRUZ MARINA MONROY VARGAS.

ANTECEDENTES Y ACTUACIONES PROCESALES

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Radicado N° 110010102000201902145-00

Referencia: Conflicto de Competencia 1.- El día 15 de febrero de 2018, la Administradora Colombiana de Pensiones-COLPENSIONES actuando a través de apoderado, radicó ante el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, una demanda de medio de control

de nulidad en lesividad contra la señora CRUZ MARINA MONROY VARGAS, tendiente a obtener que se declarare la nulidad de la Resolución GNR 128197 del 13 de junio de 2013, a través de las cuales se reconoció pensión de vejez a favor de la señora CRUZ MARINA MONROY VARGAS, por cuanto la misma no cumplía con los requisitos para el reconocimiento1. 2.- Mediante auto calendado 12 de julio de 2018, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA admitió la demanda y ordenó notificarla a la parte demandada2. 3.- La demanda fue notificada al extremo pasivo del contradictorio y el proceso continuó su normal discurrir, hasta que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, mediante proveído adiado 13 de diciembre de 2018, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y en consecuencia ordenó remitir el proceso a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá (Reparto) 3. 1 Folios 1 a 19 del cuaderno original del proceso 2019-00099 objeto del conflicto. 2 Folios 31 y 32 del cuaderno original del proceso 2019-00099 objeto del conflicto. 3 Folios 127 a 131 del cuaderno original del proceso 2019-00099 objeto del conflicto.

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Radicado N° 110010102000201902145-00

Referencia: Conflicto de Competencia

4.- Allegado el expediente a la Jurisdicción Ordinaria correspondió su reparto al JUZGADO VEINTE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, quien mediante providencia del 18 de julio de 2019, resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer de la controversia y dispuso remitir el proceso ante esta Colegiatura para que procediera a dirimir el conflicto4. 5.- Conforme consta en el Acta Individual de Reparto, este asunto fue repartido al suscrito Magistrado Ponente el día 25 de septiembre de 20195.

PRONUNCIAMIENTO DE LAS AUTORIDADES

JUDICIALES COLISIONANTES 1.- TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. Mediante proveído adiado 13 de diciembre de 2018, este Despacho resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer del proceso y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá (Reparto). Para sustentar su decisión, hizo alusión a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es competente para conocer del presente asunto por cuanto el objeto de la Litis versa sobre seguridad social de un trabajador oficial y el artículo 104 numeral 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sólo le asigna competencia 4 Folios 168 y 169 del cuaderno original del proceso 2019-00099 objeto del conflicto. 5 Folio 3 del cuaderno original

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Referencia: Conflicto de Competencia para conocer de asuntos de seguridad social atientes a los empleados públicos, al paso que el numeral 4 del artículo 105 ejusdem exceptúa del conocimiento de la jurisdicción las controversias de carácter laboral entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. 2.- JUZGADO VEINTE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ. Mediante providencia del 18 de julio de 2019, ese despacho decidió declarar su falta de jurisdicción y remitir el expediente a esta Colegiatura para que dirima el conflicto.

Para fundamentar su decisión, ese Juzgado trajo a colación diferentes pronunciamientos jurisprudenciales de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con base en los cuales se ha edificado un precedente en materia de la acción de lesividad, en donde se ha precisado que dicha acción o medio de control es un mecanismo que ejercen únicamente las entidades públicas, como en este caso ocurre con COLPENSIONES quien al percatarse que la pensión otorgada no reúne los requisitos específicos de ley y no poder revocarla directamente, acude a la jurisdicción contenciosa administrativa para anular el mismo acto pensional por ella expedido, prerrogativa que no tienen sino las entidades públicas, argumentos que resultan suficientes para determinar que la competencia no radicaba en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, sino en la Jurisdicción Administrativa.

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Referencia: Conflicto de Competencia

CONSIDERACIONES

1.- Competencia. Compete a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conforme el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional”; en concordancia con el numeral 6° del artículo 256 de la Carta Política. Y si bien, en razón de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(...) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.

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Referencia: Conflicto de Competencia En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 de 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: “…(i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma

(artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela…”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación con las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto Legislativo 02 de 2015, así: “…los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas

transitorias previstas en el referido acto legislativo, estimó la guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala

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Referencia: Conflicto de Competencia Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. 2.- De la existencia del conflicto.

En cuanto concierne a la Rama Jurisdiccional del Poder Público, la competencia ha sido entendida como la facultad que tiene el funcionario o cuerpo colegiado, por autoridad de la ley, para pronunciarse y decidir sobre todos los asuntos que corresponden a su jurisdicción y son sometidos a su conocimiento. Así, se tiene que el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia y pertenecientes a diferentes jurisdicciones, estiman que un mismo asunto es de su conocimiento, caso en el cual será un positivo; o por el contrario estiman que no les corresponde conocerlo, evento en el cual será negativo. En consecuencia, para que se estructure un conflicto de competencia es

necesario que se presenten los siguientes presupuestos:

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Referencia: Conflicto de Competencia a) Que al funcionario judicial se le haya asignado o esté tramitando determinado proceso. b) Que surja disputa entre el funcionario que lo conoce y otro u otros de distinta jurisdicción acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el asunto se encuentre en trámite, es decir que no se haya proferido fallo definitivo.

Ahora bien, el ejercicio de la potestad jurisdiccional debe enmarcarse dentro de las competencias reglamentadas por el Legislador al distribuir los asuntos de los cuales le corresponde conocer a los distintos Jueces y Tribunales del territorio nacional, ya que los términos Jurisdicción y Competencia entrañan conceptos distintos, en la medida que la primera responde a la facultad de administrar justicia y la segunda a la atribución para conocer de determinado asunto, las dos guardan estrecha relación y no es posible separarlas, sobre todo en sistemas de derecho como el nuestro, donde convergen varias jurisdicciones como la ordinaria, contencioso administrativa, penal y penal militar, eclesiástica, etc., siendo apenas lógico entonces que si el funcionario carece de Jurisdicción para asumir el conocimiento de un litigio, desde luego también carece de competencia. En todo caso, como esa distribución obedece a unos criterios adoptados por

el Legislador en orden a asegurar la adecuada y eficiente atención de las

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Referencia: Conflicto de Competencia distintas clases de controversias sometidas al poder jurisdiccional, la definición de los conflictos por el conocimiento de un asunto, lo cual entraña simultáneamente establecer la competencia en un Juez Unipersonal o Colegiado, remite a la Sala en el ejercicio de su función, a las reglas generales que ha señalado para el efecto, sobre cuyas pautas el derecho procesal y la jurisprudencia han precisado en orden a preservar las facultades del Juez Natural llamado por la ley a conocer de determinado litigio.

Se encuentra plenamente acreditado en el infolio conforme a lo narrado en el acápite de antecedentes, que se configuró el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Jurisdicción Administrativa representada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA y la Jurisdicción Ordinaria representada por el JUZGADO VEINTE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para conocer del medio de control de de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, instaurado por ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES contra la señora CRUZ MARINA MONROY VARGAS, por lo que corresponde a la Sala analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la

colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los funcionarios judiciales. 3.- Del caso concreto

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Radicado N° 110010102000201902145-00

Referencia: Conflicto de Competencia Se discute el conocimiento de la demanda de acción de nulidad en lesividad, radicada el día 15 de febrero de 2018, por la Administradora Colombiana de Pensiones-COLPENSIONES contra la señora CRUZ MARINA MONROY VARGAS, tendiente a obtener que se declarare la nulidad de la Resolución GNR 128197 del 13 de junio de 2013, a través de la cual se reconoció pensión de vejez a favor de la señora CRUZ MARINA MONROY VARGAS, por cuanto la misma no cumplía con los requisitos para el reconocimiento.

Definido lo anterior, la Sala entrará a estudiar y analizar la normatividad en la cual se amparan los funcionarios de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Ordinaria, para proponer el conflicto que nos ocupa. Como primera medida, se atenderá que la demanda originaria de la presente controversia, fue presentada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, por lo que se dará aplicación a lo señalado en el artículo 308 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), el legislador dispuso: “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones

administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.

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Referencia: Conflicto de Competencia En segundo lugar, desde el punto de vista de competencias, se tiene que el legislador estableció en la Jurisdicción Contenciosa administrativa el conocimiento de algunos asuntos específicos, por lo cual el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece los siguientes: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.

2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los

que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.

3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. 4 . Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los

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Referencia: Conflicto de Competencia mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.

5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno.

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.

7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado.” (Negrilla fuera de texto) Además, la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES-, empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, quien en el sub examine profirió el acto administrativo cuya legalidad ella misma ahora ataca por el medio de control de nulidad en lesividad, de que trata el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo, el cual dispone:

“(…) ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante

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Referencia: Conflicto de Competencia falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.” Aunado a lo anterior, al revisarse de fondo el tema objeto de controversia, de conformidad con las pretensiones del libelo presentado por la entidad demandante, se observa que en este caso particular no se presenta una controversia entre entidades que integran el Sistema de Seguridad Social ni una controversia relacionada con declaración de derechos laborales del trabajador, sino el hecho de controvertirse un acto administrativo expedido por COLPENSIONES, mediante el cual se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez; y como COLPENSIONES ahora considera que dicho acto no está conforme al ordenamiento jurídico, decide pedir su nulidad y las declaraciones consecuenciales. Adicionalmente es necesario resaltar del mismo modo, que en la demanda se está solicitando como medida cautelar la suspensión provisional del

acto administrativo, decisión que al igual que la declaratoria de nulidad del mismo, sólo puede ser tomada por la Jurisdicción Administrativa. Por otro lado debe analizarse el artículo 105 de la misma codificación, normativa que regula los temas que no serán de conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, tales como:

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Referencia: Conflicto de Competencia “ARTÍCULO 105. EXCEPCIONES. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:

1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.

2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las

cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado.

3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.

4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. (…)” Como puede observarse, la acción de lesividad para obtener la anulación de un acto administrativo mediante el cual se reconoce una pensión y se ordena su pago, no está entre los asuntos exceptuados del conocimiento de la

Jurisdicción Administrativa.

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Referencia: Conflicto de Competencia Debe precisarse que existe un precedente en materia de la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en acción de lesividad contra actos administrativos que reconocen pensiones, en el cual se ha sostenido lo siguiente: “…la competente para conocer de la diligencia referenciada es la Jurisdicción Contencioso Administrativa en tanto que la acción de lesividad posee las siguientes características especiales: 1. Hace parte de una habilitación especial y legal. 2. Refiere solo para sujetos determinados como son las autoridades administrativas. 3. Se trata de impugnar actos administrativos, independientemente que sean creadores o no de situaciones particulares. 4. No existe en el Código Procesal del Trabajo, una habilitación de tal envergadura para un empleador…”6

En consecuencia, como quiera que las pretensiones del demandante están

enderezadas a que se declare la nulidad del acto administrativo antes citado que fue expedido por ella misma, en virtud de las atribuciones que le fueron conferidas habida su condición de entidad pública, se considera que esta controversia sin dubitación alguna está sujeta al derecho administrativo, pues la teoría del acto administrativo y del principio de legalidad, sus causales de nulidad y la acción de lesividad misma, así como la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo, son estructuraciones conceptuales propias y exclusivas de esta rama del derecho, razón suficiente 6 Providencia de 18 de agosto de 2017 M.P. Julia Emma Garzón de Gómez. Expediente

110010102000201602588. Ver en el mismo sentido Providencia de 12 de febrero de 2018.

M.P. Julia Emma Garzón de Gómez. Expediente 110010102000201703283 / Providencia de 18 de agosto de 2017. M.P. Pedro Alonso Sanabria Buitrago. Expediente 110010102000201700447

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Referencia: Conflicto de Competencia para sostener que la controversia debe ser ventilada ante la Jurisdicción

Administrativa. En suma, por lo definido en precedencia, bajo el apego de la jurisprudencia y de la competencia general asignada a cada jurisdicción, resulta oportuno definir como juez de la causa, a la Jurisdicción Administrativa representada

por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, autoridad que a quien se le adscribirá la jurisdicción y competencia del asunto, de conformidad con la regla general contenida en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Jurisdicción Administrativa representada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA y la Jurisdicción Ordinaria representada por el JUZGADO VEINTE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para conocer del medio de control de de nulidad y

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Referencia: Conflicto de Competencia restablecimiento del derecho en lesividad, instaurado por ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES contra la señora CRUZ MARINA MONROY VARGAS, en el sentido de asignar el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Administrativa representada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, ello por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo.- REMITIR el presente proceso al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, para que continúe conociendo del mismo y copia de

la presente providencia al JUZGADO VEINTE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

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Referencia: Conflicto de Competencia

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

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Referencia: Conflicto de Competencia

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ACLARACIÓN DE VOTO

Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dr. ALEJANDRO MEZA CARDALES Radicación No. 110010102000201902145 00

Aprobado en Sala No. 78 del 23 de octubre de 2019

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Radicado N° 110010102000201902145-00

Referencia: Conflicto de Competencia Con el debido respeto me permito manifestar mi ACLARACIÓN DE VOTO en relación con la decisión aprobada, para indicar que me ha sido negado de forma reiterada por la Sala los impedimentos manifestados cuando se encuentra vinculado COLPENSIONES, por tanto, la suscrita en aras del principio de celeridad y eficacia atendiendo mis deberes funcionales, participó en el estudio del asunto de la referencia.

De los Señores Magistrados, en los anteriores términos dejo planteada mi aclaración de voto. Se remite a la Secretaría Judicial un expediente de 6 cuadernos con 175-17-17-1719-19 folios y 6 Cds. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada Fecha Ut Supra