CSDJ - F11001010200020190235200ADJUNTA20200305153217-2020

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RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

M. P. Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Radicado No. 110010102000201902352 00

Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES

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Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veinte (2020) Magistrado Ponente: FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Rad. No. 110010102000201902352 00 Aprobada según Acta de Sala No. 21 de la fecha ASUNTO Corresponde a la Sala dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “A”, y el JUZGADO VEINTE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con ocasión a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada a través de apoderado judicial de

OSTEOMEDICAL S.A.S. contra NACIÓN MINISTERIO DE SALUD –

SALUCOOP EPS O.C. EN LIQUIDACIÓN.

HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES RELEVANTES

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Radicado No. 110010102000201902352 00

Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES 1.- En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el artículo 138 del CPACA, por intermedio de apoderado judicial OSTEOMEDICAL S.A.S, el 25 de enero de 2018, inició acción judicial, a fin de que se declare la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 1960 del 6 de marzo; 1764 del 14 de julio y 1989 del 29 de septiembre todas de 2017, por medio de las cuales negó las objeciones a los créditos presentados por la demandante y graduó algunas acreencias oportunas allegadas al concurso.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó se le ordene de forma solidaria a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD SALUDCOOP EPS O.C. EN LIQUIDACIÓN, pagar la totalidad del valor de la reclamación presentada el día 29 de diciembre de 2015, esto es la suma de setecientos cuarenta y dos millones cuatrocientos treinta y seis mil cuatrocientos treinta y siete pesos M/cte ($742.436.437), comoquiera que fueron reconocidos en los actos objeto del litigio, sin embargo no han sido cancelados a la fecha de la presentación de la demanda, además de los intereses corrientes y monetarios a que haya lugar desde la fecha en que se hizo exigible la obligación hasta que se efectué su pago. 1.2.- Lo anterior en atención a que OSTEOMEDICAL SAS, en el acápite de

hechos manifestó que el 19 de diciembre de 2015 presentó, una reclamación ante SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN de facturas y soportes, petición que fue resuelta través de las Resoluciones Nos. 1960 del 6 de marzo; 1764 del 14 de julio y 1989 del 29 de septiembre todas de 2017,

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES respectivamente, por medio de las cuales negó las objeciones a los créditos presentados por la demandante y graduó algunas acreencias oportunas allegadas al concurso, suma que asciende a los setecientos cuarenta y dos millones cuatrocientos treinta y seis mil cuatrocientos treinta y siete pesos M/cte ($742.436.437). 2.- Ahora bien, presentada la demanda por reparto correspondió al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “A”, despacho judicial que mediante proveído de 15 de agosto de 2019, declaró su falta de jurisdicción para asumir el asunto de marras, al considerar: «La norma transcrita señala con precisión que la falta de Jurisdicción no es prórrogable ni la de competencia, cuando ocurre por los factores subjetivo y funcional. La primera de las hipótesis es la que se advierte en el presente caso, en la medida en que el Consejo Superior de la

Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, ha determinado que esta clase de asuntos son de conocimiento de la Jurisdicción Laboral y de la Seguridad Social. En efecto, el tema de discusión se encuentra directamente relacionado con el Sistema de Seguridad Social en Salud, por cuanto el interés de la demandante es, justamente, que se declare la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales SALUDCOOP EPS OC, en liquidación, negó el reconocimiento de unos valores, que a juicio de la demandante se le adeudan por concepto de la prestación de servicios médicos. En esta misma línea de análisis, cabe aludir al artículo 138 del Código General del Proceso, conforme al cual cuando se declare la falta de jurisdicción lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES inmediato al juez competente; así mismo, previene dicha norma que si se hubiere dictado sentencia esta se invalidará» (Fls. 210 al 214) 3.- De ahí, realizado el reparto del asunto, correspondió al JUZGADO VEINTE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, autoridad judicial que resolvió mediante providencia del 18 de septiembre de 2019, declarar la carencia de jurisdicción para conocer el asunto, señalando: «De la lectura de la norma anterior resulta claro que durante la

intervención forzosa administrativa, el liquidador ejerció funciones públicas administrativas y, en desarrollo de ellas, expidió actos administrativos que producen efectos jurídicos y son susceptibles de control judicial aun cuando la EPS esté extinta en la actualidad. Así lo consideró la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección - Primera del Consejo de Estado en una ocasión anterior, en un caso en que también se demandaron unas resoluciones expedidas por el liquidador de Solsalud EPS: "De la lectura de las anotadas normas se desprende que un particular llamado "liquidador", por mandato legal, desarrolla funciones públicas administrativas transitorias. También se advierte que las decisiones que expide producto del desarrollo de esas funciones son actos administrativos, es decir, que las decisiones del liquidador en los términos expuestos gozan de los atributos de este tipo de normas, entre las cuales se encuentra la presunción de legalidad. En tal orden, las decisiones aue dicta el líauidador se incorporan al ordenamiento jurídico y no desaparecen sino hasta tanto un Juez de la República, en este caso. la Jurisdicción río /o Contencioso Admmistrativo las deje sin efectos o declare su nulidad.(sub rayado fuera del texto)

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Siendo con ello así, es claro que la existencia de esos actos

administrativos no depende de la existencia de la entidad que está siendo objeto del proceso de liquidación forzosa, y por ello es procedente el análisis de legalidad aun cuando el procedimiento a que se ha aludido ya haya finalizado» (Fls 217 al 218 Vto.)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”.

Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de

Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.

Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la

convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con

las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Objeto del presente conflicto. El objeto del presente conflicto radica en determinar cuál es la jurisdicción competente para el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que a través de apoderado judicial interpuso OSTEOMEDICAL S.A.S. contra NACIÓN MINISTERIO DE SALUD – SALUCOOP EPS O.C. EN LIQUIDACIÓN, a fin de que se declare la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 1960 del 6 de marzo; 1764 del 14 de julio y 1989 del 29 de septiembre todas de 2017, por medio de las cuales negó las objeciones a los créditos presentados por la demandante y graduó algunas acreencias oportunas allegadas al concurso. Como primera medida, la Sala encuentra que la Ley 712 de 2001 que modificó el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso señaló en cuanto a la Jurisdicción Ordinaria lo siguiente:

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES “Artículo 2o. competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de: (...) “4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o

usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.” Al efecto, el presente litigio surge con ocasión de la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 1960 del 6 de marzo; 1764 del 14 de julio y 1989 del 29 de septiembre todas de 2017, proferida por el agente liquidador de SALUCOOP EPS O.C. EN LIQUIDACIÓN por medio de las cuales negó las objeciones a los créditos presentados por la demandante y graduó algunas acreencias oportunas allegadas al concurso. De ahí, resulta imperioso para la Sala determinar la naturaleza de los actos del liquidador, para así determinar a quién corresponde la competencia del asunto. Al respecto, el Decreto 663 de 1993 en su artículo 295 numeral 2, establece lo siguiente: «2. Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno.

Las decisiones sobre aceptación, rechazo, calificación o graduación de créditos, quedarán ejecutoriadas respecto de cada crédito salvo que contra ellas se interponga recurso. En consecuencia, si se encuentran en firme los inventarios, el liquidador podrá fijar inmediatamente fechas para el pago de tales créditos. Lo anterior, sin perjuicio de resolver los recursos interpuestos en relación con otros créditos y de la obligación de constituír provisión para su pago en el evento de ser aceptados. El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos que expida en los términos y condiciones previstas en el Código Contencioso Administrativo, salvo que se disponga expresamente lo contrario» Así las cosas, no puede esta Sala concluir distinto a que la competente para conocer de la diligencia referenciada es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en tanto el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho señalada en la Ley 1437 de 2011 lo siguiente: “ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le

restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, (…).

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Lo anterior sin lugar a dudas, reafirma que el juez natural del presente conflicto no es otro, que el Juez de lo Contencioso Administrativo, esto en consideración a que si bien la Ley 1437 de 2011, en su articulado no consagra la acción de lesividad, la misma puede ser ejercida a través de los medios de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de debatir la legalidad de sus propias decisiones, cuando no le sea posible revocar el acto, que vulnera el ordenamiento jurídico.

Igualmente la Corte Constitucional ha mencionado en la Sentencia T-023 DE 2012 lo siguiente: “La Sala de lo Contencioso Administrativo ha concluido que la nulidad y restablecimiento del derecho es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, a través de la cual la persona que se crea

lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, como en efecto de la vigilancia de un acto administrativo viciado de nulidad, puede solicitar que se declare la nulidad del mismo y que, como consecuencia, se le restablezca su derecho o se repara el daño”. De otra parte, se entiende que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento que no provengan de un contrato de trabajo, y que se controviertan actos de cualquier entidad pública de conformidad con lo señalado en el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES En tal orden, se trata de un asunto de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues el derecho reclamado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ataca un acto administrativo, controversia propia de conocimiento de los Jueces Administrativos, jurisdicción a la cual se le remitirá la presente actuación para lo de su cargo. En consecuencia, el competente para conocer de la demanda en cuestión, es el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “A”, a quien se le asignará.

Así, de acuerdo con lo anterior, el control y juzgamiento de los actos de las

autoridades públicas, en desarrollo de esa actividad administrativa, corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la medida que tal actividad prevista en su contenido, proyección y finalidad en el ejercicio de funciones estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos o a través de los contratos estatales. Por lo anterior, la Sala encuentra acierto en lo manifestado por el Juez Ordinario, al identificar las pretensiones de la demandante, circunstancia que sin lugar a dudas, establece el conocimiento del juez administrativo del presente asunto. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales,

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “A” y el JUZGADO VEINTE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo, representada por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “A”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMITIR copia de esta providencia al JUZGADO VEINTE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para su información.

TERCERO: Por Secretaría Judicial, líbrense las comunicaciones de ley.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Presidenta

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial