CSDJ - F11001010200020190235600ADJUNTA20200215122835-2020

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020)

Magistrado Ponente: FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Radicado No.11001010200020190235600 Aprobada según Acta de Sala No. 13 de la misma fecha. ASUNTO Corresponde a la Sala dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE PASTO y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE IPIALESNARIÑO, con ocasión a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada a través de apoderado judicial del señor LUIS EFRAIN SANTACRUZ ROSERO contra el MUNICIPIO DE

IPIALESNARIÑO.

HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES RELEVANTES 1.- El señor LUIS EFRAIN SANTACRUZ ROSERO, el 28 de junio de 2019, por intermedio de apoderado judicial interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del CPACA, a fin de que se declare la nulidad del acto administrativo de fecha 21 de diciembre de 2018 ( fls.43 al 48 cuaderno 1), por medio del cual el Alcalde Municipal de Ipiales negó la relación laboral por ende el pago de emolumentos salariales, prestacionales, indemnizatorios y de seguridad

social al demandante. En consecuencia a la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se declare la existencia de una relación laboral entre el señor LUIS EFRAIN SANTACRUZ ROSERO y el MUNICIPIO DE IPIALES, desde el 1 de junio de 2012 hasta el 30 de marzo de 2018, así como el pago de los emolumentos, salariales, prestacionales, indemnizatorios y de seguridad social, dejados de percibir durante el vínculo laboral. Así mismo, pidió el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías; sumas que deberán ser indexadas. 1.2.- El señor Luis Efraín Santacruz Rosero en el acápite de hechos manifestó, que se vinculó al Municipio de Ipiales bajo la modalidad de prestación de servicios, como vigilante y/o conserje en las diferentes dependencias de propiedad del Municipio, específicamente en la Banda Municipal, Punto Vive Digital y Galeria Central; desde el 1 de junio de 2012 al 30 de marzo de 2016. 1.3.- En razón a lo anterior, señaló que entre el demandante y el Municipio demandado existió un verdadera relación laboral (contrato realidad), por cuanto prestó sus servicios personales como vigilantes y/o conserje de manera ininterrumpida, bajo continua subordinación y dependencia, cumpliendo un horario de trabajo y recibiendo una remuneración mensual como contraprestación a sus servicios. En ese sentido, manifestó que el 30 de marzo de 2016, sin mediar justa causa, le indicaron que había finalizado su labor y que debía entregar su cargo.

1.4.-. Por consiguiente, el 21 de noviembre de 2018, a través de apoderado, el demandante solicitó a la Alcaldía Municipal de Ipiales el reconocimiento de la relación laboral y el pago de los emolumentos salariales y prestacionales; petición que fue negada por la entidad demandada mediante acto administrativo de fecha 21 de diciembre de 2018, suscrito por el Alcalde Municipal, que indicó que la relación fue de carácter contractual y no laboral. 2.- Sometida a reparto la demanda, correspondió al JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE PASTO, despacho que mediante auto del 27 de agosto de 2019, declaró su falta de jurisdicción para asumir el asunto de marras, al considerar: « En consecuencia, para efectos de determinar la naturaleza de la vinculación con el Estado, se debe acudir a dos criterios, el primero corresponde al factor orgánico, es decir, dependiendo de la entidad u órgano al que este adscrito el servidor público, se tendrá la calidad de empleado público o de trabajador oficial, y el segundo criterio es el factor funcional, esto es, los servidores del estado dedicados a labores de sostenimiento y construcción de obras públicas, serán trabajadores oficiales. (…) En ese orden de conformidad con la normatividad antes citada, se tiene que los empleados públicos desarrollan funciones que son propias del Estado, de carácter administrativo, de jurisdicción o de autoridad, las cuales se encuentran detalladas en la Ley o el reglamento, mientas que los trabajadores oficiales desarrollan actividades que realizan o pueden realizar

ordinariamente los particulares, entre otras, labores de construcción y sostenimiento de obras públicas. En el presente caso las labores desempeñadas por el señor SANTACRUZ ROSERO, de conformidad con los contratos suscritos con el MUNICIPIO DE IPIALES, consistían en prestar el servicio de consejería dentro de los turnos establecidos, cuidar los inmuebles a cargo o arrendados por el Municipio y las distintas dependencias del nivel central; por consiguiente debe considerarse que dichas funciones no corresponden al desarrollo misional de las dependencias de la Alcaldía a las que estuvo vinculado, es decir no tiene injerencia directa en los fines propios del ente territorial, por lo que conforme al factor funcional, la labor desarrollada por el señor SANTACRUZ ROSERO, corresponde a aquellas que le competen a un trabajador oficial. » (Fls. 569 y 570 anverso, cuaderno 3.) 3.- Ahora bien, realizado el reparto del asunto, correspondió al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE IPIALESNARIÑO, autoridad judicial que resolvió mediante providencia del 24 de septiembre de 2019, declaró carencia de jurisdicción para conocer el asunto, señalando que: « En el asunto bajo estudio, se tiene que de los hechos expuestos en la demanda se aduce su vinculación a través de contratos de prestación de servicios anexándose a la demanda copia de los mismos, cuyo objeto es la “prestación de servicios de apoyo y consejería y cuidado de los inmuebles a cargo y/o arrendados por el Municipio y las diferentes dependencias del nivel central de la Alcaldía Municipal de Ipiales”, cuyas actividades, al igual que las

relacionadas en el escrito de la demanda, no pueden ser catalogadas dentro de las propias de los trabajadores oficiales, esto es, las relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, situación que permitiría asignar competencia a este despacho judicial. Lo anterior conlleva al Despacho a concluir, que de acuerdo con el artículo 2 del C.P. del T. y la S.S., la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria, carece de jurisdicción para conocer de la controversia, la misma que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo preceptuado en el numeral 4 y el parágrafo del articulo 104 C.P.A y de lo C.A. Ley 1437 de 2011. » (Fls. 575 anverso y 576, cuaderno 3.)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de

poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto

legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros

acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la

competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Objeto del presente conflicto. El objeto del presente conflicto radica en determinar cuál es la jurisdicción competente para el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada a través de apoderado judicial del señor LUIS EFRAIN SANTACRUZ ROSERO contra el MUNICIPIO DE IPIALESNARIÑO a fin de que se declare la nulidad del acto administrativo de fecha 21 de diciembre de 2018 (fls.43 al 48 cuaderno 1), por medio del cual el Alcalde Municipal de Ipiales negó la relación laboral por ende el pago de emolumentos salariales, prestacionales, indemnizatorios y de seguridad social al demandante. 3.- Del caso en concreto. De ahí que, la Sala en aras a dirimir la controversia planteada, procederá a

atender la pretensión principal de la demanda, pues ésta se dirige al pronunciamiento por vía judicial para que se declare la nulidad del acto administrativo de fecha 21 de diciembre de 2018 (fls.43 al 48 cuaderno 1), por medio del cual el Alcalde Municipal de Ipiales negó la relación laboral por ende el pago de emolumentos salariales, prestacionales, indemnizatorios y de seguridad social al demandante. Respecto a la competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), ha establecido lo siguiente: “… La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” … 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. …” (Subrayado por fuera del texto). Igualmente, en su artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señaló los asuntos que no serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo: ARTÍCULO 105. EXCEPCIONES. La Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: (…)

4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. (Negrilla y subrayado por fuera del texto).

Por su parte, el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, que prevé la competencia general de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y seguridad social, reza lo siguiente: “ARTÍCULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de:

1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. (Negrilla y subrayado por fuera del texto).

En el sub judice, se pretende la declaratoria de nulidad del acto administrativo de fecha 21 de diciembre de 2018 (fls.43 al 48 cuaderno 1), por medio del cual el Alcalde Municipal de Ipiales negó la relación laboral por ende el pago de emolumentos salariales, prestacionales, indemnizatorios y de seguridad social al demandante, desde el 1 de junio de 2012 hasta el 30 de marzo de 2018. Ahora bien, con la finalidad de determinar la jurisdicción competente para conocer el sub lite, se hace imperioso establecer si la actividad desempeñada por el señor LUIS EFRAIN SANTACRUZ ROSERO, debió haberse dado mediante un contrato de trabajo o a través de una relación legal y reglamentaria, es decir, se verificará si, conforme a la naturaleza jurídica de la Alcaldía Municipal de Ipiales y, de las funciones asignadas y ejecutadas, el demandante tiene vocación legal de trabajador oficial o de empleado público.

Al respecto, el Decreto Ley 1333 de 1986, por medio del cual se expide el Código de Régimen Municipal, en su artículo 292 respecto a la clasificación de los servidores públicos territoriales en el nivel municipal estipuló: “Los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”. (Negrilla fuera del texto). En suma, corresponde a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa dirimir las controversias entre el Estado y los servidores públicos que ostenten una relación legal y reglamentaria con los empleados públicos, mientras que a la Jurisdicción Ordinaria Laboral concierne dirimir este mismo tipo de controversias cuando se susciten entre las entidades del Estado y quienes tengan una relación laboral derivada de un contrato de trabajo, esto es, con los trabajadores oficiales. Por otro lado, esta Colegiatura, en materia de precedente judicial, también considera relevante destacar que respecto del contrato realidad, el Consejo de Estado señaló, que “el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la C.P. que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos”.1 En ese sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado, que

aunque se haya realizado una vinculación bajo la forma de contrato de prestación de servicios, si el interesado logra desvirtuar su existencia al demostrar la presencia de la subordinación o dependencia respecto del empleador, tendrá derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo2. Ese máximo Tribunal, ha señalado el tratamiento jurisprudencial de los contratos realidad, precisando cuáles son los requisitos indispensables para demostrar la existencia de una relación de trabajo en el desarrollo de una función pública3, para identificar, cuándo un contratista se desempeña en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público y, cuándo se trata una relación de simple coordinación entre las partes para el desarrollo del contrato, en virtud de las particularidades de la actividad para la cual fue suscrito4. 1 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de enero de 2012, Sección Segunda Subsección B, Exp. 50001-23-31-000-2005-10518-02(1094-10), CP: Gerardo Arenas Monsalve. 2 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 22 de marzo de 2012, Sección Segunda Subsección A, Exp. 44001-23-31-000-2001-00459-03(0782-10), CP: Alfonso Vargas Rincón. 3 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1 de marzo de 2012, Sección Segunda Subsección A, Exp. 25000-23-25-000-2008-00344-01(0681-11), CP: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 4 Consejo de Estado Sección Segunda. Sentencia del 19 de febrero de 2009. Rad. No. 3074-2005.

C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. De conformidad a la normatividad vigente, pruebas del expediente, y componente fáctico expuesto en precedencia, se evidencia que el demandante, celebró varios contratos de prestación de servicios con la entidad demandada para desarrollar actividades como vigilante y/o conserje, por lo que el accionante podría ostentar la calidad de empleado público o al menos ese será el objeto de la Litis propuesto, toda vez que el Código de Régimen Municipal fijó que solo serán trabajadores oficiales quienes se encuentren inmersos en la construcción y sostenimiento de obras públicas, lo que en el caso en concreto, respecto del señor Santacruz Rosero no acontece. Por consiguiente, al concurrir los criterios orgánico y funcional, este último referente a la naturaleza de las actividades o funciones específicas asignadas a cada empleo como en el caso en estudio el demandante fungió como vigilante y/o conserje la competencia radica en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo representada en el presente caso por el

JUZGADO SEPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL

DE PASTO.

Decisión que se ratifica, conforme a lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, esto es: “COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…)

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de

cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. (Negrilla y subrayado por fuera del texto).

3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria Superior, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE PASTO y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE IPIALESNARIÑO, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la jurisdicción Contenciosa Administrativa representada por JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE PASTO, conforme a la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- REMITIR copia de la presente providencia al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE IPIALESNARIÑO, para su información.

TERCERO: Por Secretaría Judicial, líbrense las comunicaciones de ley.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Presidenta

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA

WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN

CARVAJAL

Magistrado Magistrado

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA

BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial