CSDJ - F11001010200020190235700ADJUNTA20200224164329-2020

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Laboral y Jurisdicción Contencioso Administrativa Conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA TERCERA DE ORALIDAD y el JUZGADO VEINTITRÉS LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN con ocasión del acto administrativo – Resolución GNR 107783 del 24 de mayo de 2013, expedidas por la Administradora Colombiana De Pensiones-Colpensiones que ordeno el reconocimiento de una pensión de sobreviviente al menor hijo J.D.Z.M. representado por la señora LUZ JAMILE MONTOYA JARAMILLO, y que generaron el pago de una mesada pensional a la demandada, sin que este última tuviera derecho alguno a recibirla. (Acción de Lesividad). Se asigna la competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Magistrada Ponente: Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado No. 110010102000201902357 00 (17243-39) Aprobado Según Acta de Sala No. 17 de la misma fecha ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE ORALIDAD y el JUZGADO VEINTITRÉS LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, con ocasión del medio de

control nulidad y restablecimiento del derecho - lesividad, formulado a través de apoderado, por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES-COLPENSIONES-, contra la señora LUZ JAMILE MONTOYA JARAMILLO en representación del menor hijo J.D.Z.M. ANTECEDENTES RELEVANTES 1.- El día 28 de mayo de 2018, mediante apoderado judicial la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES-, presentó ante la jurisdicción contenciosa acción de nulidad y restablecimiento del derecho – lesividad, en contra del acto administrativo – Resolución GNR 107783 del 24 de mayo de 2013, en la que el ISS hoy COLPENSIONES reconoce una pensión de sobreviviente a favor del menor hijo J.D.Z.M. representado por la señora LUZ JAMILE MONTOYA JARAMILLO, esta mesada pensional no debió ser reconocida, puesto que el de cujus, según dictamen expedido por el ISS ARL hoy ARL POSITIVA, la muerte se produjo con ocasión al trabajo, generando que las mesadas pensionales debían ser pagadas por la ARL POSITIVA y no por mi poderdante, el libelo contenía las siguientes pretensiones: 1. “Que se declare la Nulidad de la Resolución GNR 107783 del 24 de mayo de 2013, en la que el ISS hoy COLPENSIONES reconoce una pensión de sobreviviente a favor del hijo menor J.D.Z.M. representado por la señora LUZ JAMILE MONTOYA JARAMILLO.” “Lo anterior teniendo en cuenta que la pensión fue reconocida, basada en un accidente laboral ocurrido el

día 03 de abril de 2009 y calificado por la ARL POSITIVA bajo dictamen 46327 del 13 de abril de 2010.” A titulo de restablecimiento del derecho: 2. “Se ordene al menor J.D.Z.M. representado por la señora LUZ JAMILE MONTOYA JARAMILLO, a favor de COLPENSIONES, la devolución de lo pagado por concepto del reconocimiento de una pensión de sobreviviente, hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad y los valores producto del reconocimiento pensional.” 3. “Las sumas reconocidas a favor de COLPENSIONES deberán indexadas con la finalidad de no causar un detrimento patrimonial a la entidad, teniendo en cuenta la pérdida del poder adquisitivo de la moneda. (fls.2-14 c.o)” 2.- Una vez sometida a reparto, le correspondió al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE ORALIDAD, despacho que profirió auto adiado el 11 de abril de 2019, en el cual fijó fecha para la realización de la audiencia inicial para el día 11 de junio de 2019, data en la cual el magistrado ponente declaró su falta de jurisdicción y competencia, teniendo en cuenta que: “En virtud de lo anterior, se observa que si bien la parte actora, esto es, Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, es una entidad de derecho público ( Empresa Industrial y Comercial del Estado, art. 155, Ley 1157 de 2007), lo cierto es que al controvertirse una pensión de sobreviviente reconocida a una persona que no tuvo la calidad de servidor público, puesto que tenia al momento del

deceso un total de 3.124 días cotizados en diferentes empresas privadas, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no sería la competente para dirimir este conflicto, dado que el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone que conoce de procesos relacionados con la seguridad social entre “servidores públicos y el Estado”. Así mismo el numeral 4° del artículo 105 ibídem, establece que la jurisdicción de lo contencioso no conoce de conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. Además como lo mencionan el numeral 2° del artículo 152 y numeral 2° del artículo 155 ibídem, disponen que la jurisdicción de lo contencioso esta instituida para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos de cualquier autoridad. Como consecuencia, ordenó remitir por competencia las diligencias a los Juzgados Laborales de circuito, para lo de su cargo. (fls. 58 – 61 c.o) 3.- Arribadas las diligencias al JUZGADO VEINTITRÉS LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, este Despacho, mediante auto del 4 de octubre de 2019, declaró su falta de competencia y arguyó que: “Bajo este entendido, nos encontramos frente a una típica acción de lesividad, que solo puede ser dirimida ante esa jurisdicción especial, no solo por expreso mandato de los artículos 88 y 91 del código de procedimiento administrativo y

de lo contencioso administrativo como se ha visto, sino también porque no le es dable a la jurisdicción ordinaria laboral nulitar un acto administrativo propiamente tal, así contenga el reconocimiento o negación de derechos propios del trabajador, lo que se deduce así mismo del artículo 2° del código procesal del trabajo y de la seguridad social, que alude a los asuntos de que conoce la jurisdicción ordinaria laboral.” Igualmente el despacho argumentó que, con independencia, que el de cujus hubiese sido servidor público o trabajador particular y que el acto administrativo aludido reconoció un derecho pensional, esto no es factor determinante para que esta jurisdicción declare la nulidad del acto administrativo, ya que no le es posible que este factor determine la competencia. Así pues, este Despacho promovió conflicto negativo de competencia y remitió las diligencias a esta Colegiatura para su pronunciamiento. (fls. 65 – 67 c.o.). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- De la Competencia De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02

de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”.

Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se

ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Aclaración Previa: Quien funge aquí como Magistrada Ponente ha manifestado impedimento para conocer de los procesos en los cuales es parte COLPENSIONES, por cuanto instauró una demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra COLPENSIONES radicado No. 110013335015201200208 00, tramitada en segunda instancia, en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – ORAL SECCIÓN SEGUNDA, Magistrado Ponente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA, de la cual desistió en memorial presentado el 21 de febrero de

2015, siendo aceptado por el Despacho en auto del 9 de marzo de 2015 ante la reiterativa negación de aceptar dicha declaración, por ejemplo en los siguientes radicados: 110010102000 201500708 00, Sala 97 del 20 de octubre de 2010 y 110010102000 201602610 00, Sala 90 del 21 de septiembre de 2106, entre otros, la sustanciadora en aras del principio de celeridad y eficacia, ha optado por no continuar realizado tales manifestaciones. 3.- Del Caso en Concreto Mediante apoderado judicial la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES-COLPENSIONES-, presentó ante la jurisdicción contenciosa acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo – Resolución GNR 107783 del 24 de mayo de 2013, en la que el ISS, hoy COLPENSIONES, reconoce una pensión de sobreviviente a favor del hijo menor J.D.Z.M. representado por la señora LUZ JAMILE MONTOYA JARAMILLO, toda vez que no debió ser reconocida, puesto que el de cujus, según dictamen expedido por el ISS-ARL hoy ARL POSITIVA la muerte se produjo con ocasión al trabajo, generando que las mesadas pensionales debían ser pagadas por la ARL POSITIVA y no por mi prohijado. (fls.2-14 c.o) Se observa, que el presente asunto involucra un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia no es exactamente eso sino dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho especifico y concreto, por lo tanto desde ya debe advertirse que no es la Jurisdicción Ordinaria la que debe conocer de dicho

asunto. Es decir, cualquier entidad pública está en capacidad de ejercer todas y cada una de las acciones, como las de nulidad, la de restablecimiento del derecho, la de reparación directa y cumplimiento, las relativas a contratos y la de definición de competencias. Ahora bien, en cuanto respecta a la denominada doctrinal y jurisprudencialmente “ACCIÓN DE LESIVIDAD”, siendo esta figura a la que se ajusta la acción impetrada por el actor, tenemos que, no hay una concreta ordenación legal, se trata simplemente de una forma especial que adquiere las genéricas del Código. Entonces, las autoridades administrativas, a través de una acción no específica, pero bajo la habilitación legal de ejercer las acciones establecidas, pueden refutar sus propios actos. Por lo anterior, y a través de una acción judicial, la demandante pretende la nulidad de un acto jurídico expedido por ella misma. Así las cosas, no puede esta Sala concluir nada distinto a que la competente para conocer de la diligencia referenciada es la Jurisdicción Contencioso Administrativa en tanto la acción de lesividad posee las siguientes características especiales: 1. Hace parte de una habilitación especial y legal. 2. Refiere sólo para sujetos determinados como lo son las autoridades administrativas. 3. Se trata de impugnar actos administrativos, independientemente que sean o no creadores de situaciones particulares. 4. No existe en el Código Procesal del Trabajo, una habilitación de tal envergadura para un empleador. Véase, como le es permitido a las entidades públicas corregir posibles yerros proferidos por ellas a través de sus actos administrativos con los

cuales definen situaciones que afectan de una u otra forma, el normal funcionamiento de tales establecimientos. Adicionalmente, es dable traer a colación el artículo 97 de la Ley 1437 de 2001 que a la letra reza: “Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución y la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la administración considera que el acto incurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional”. Igualmente el Consejo de Estado en sentencia del 23 de abril de 2015 con radicación No. 110010325000201301805 00 reiteró: “un ejemplo de la naturaleza reglada de la aludida facultad de la Administración de demandar sus propios actos administrativos, es el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, que al regular lo relacionado con la revocación de los actos de carácter particular y concreto en caso de ser contrario a la

Constitución o la ley, en sus incisos 2° y 3°, establece que si el titular de la situación jurídica creada por un acto administrativo niega el consentimiento para su revocatoria, la autoridad deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin necesidad de agotar el procedimiento previo de la conciliación, y obligatoriamente solicitar la suspensión provisional. Y es que los medios de control consagrados en la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, han sido determinados, fijados y/o diseñados por el legislador, en ejercicio de su atribución y/o competencia, de estirpe constitucional, de libertad de configuración legislativa, y por lo tanto deben acatados por el operador jurídico, sin ser desnaturalizados, y mucho menos pueden ser transfigurados o cambiados por el arbitrio del demandante, dado que son mecanismos judiciales de creación legal y se encuentran contenidos en normas procesales de orden público y por consiguiente de obligatorio cumplimiento, cuya instrumentalización no puede quedar al antojo de las partes procesales”. Por tanto, la administración al expedir un acto administrativo que reconoce u otorga derechos a particulares, deberá discutir su legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que es demandante de su propio acto, lo que se ha considerado doctrinalmente como acción de lesividad, debido a que lesiona los intereses de la propia administración. En consecuencia, se dirimirá el conflicto objeto de estudio en el sentido de asignar la competencia a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa

en cabeza del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA

TERCERA DE ORALIDAD.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia suscitado entre TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE ORALIDAD y el JUZGADO VEINTITRÉS LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, asignando el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el primero de los nombrados, Despacho al cual se le remitirá la actuación. SEGUNDO.- Remitir copia de esta providencia al JUZGADO VEINTITRÉS LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, para su información. TERCERO.- INFÓRMESE por Secretaria Judicial al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE ORALIDAD, que en el cuaderno de segunda instancia obra a folios 68 al 74 memorial suscrito por la apoderada de COLPENSIONES, para lo de su cargo.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Presidenta

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial