CSDJ - F11001010200020190247100ADJUNTA20200305180740-2020

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veinte (2020)

Magistrado Ponente: FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Rad. No. 11001010200020190247100 Aprobada según Acta de Sala No. 21 de la misma fecha. ASUNTO Corresponde a la Sala dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, y el JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, con ocasión a la demanda que a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado a través de apoderado judicial por Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONEScontra la señora MARGARITA DE JESUS MORA

NARANJO.

HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES RELEVANTES 1.- En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el artículo 138 del CPACA, por intermedio de apoderado judicial la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES-, el 6 de abril de 2018 interpuso demanda a fin de que se declare la nulidad de la GNR 59526 del 27 de febrero de 2017, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez por incapacidad a favor de la señora MARGARITA DE JESUS MORA NARANJO, “con base en 1.685 semanas cotizadas, de conformidad con la

Ley 797 de 2003, un ingreso base de liquidación de $651.572, una tasa de reemplazo del 75.50%, a partir del 10 de enero de 2017 y en cuantía inicial de $737.717. Prestación ingresada en la nómina del periodo 201703 que se paga en el periodo 201704”. (fl.1 anverso c.o.1) Como consecuencia a la anterior declaración y a título de restablecimiento COLPENSIONES solicitó que se ordene a la señora MARGARITA DE JESUS MORA NARANJO la devolución de lo pagado a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados fijada en la Resolución GNR 59526 del 27 de febrero de 2017 y hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad; sumas que deberán ser indexadas. 2.- De ahí que remitidas las diligencia por reparto correspondió al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, despacho judicial que mediante providencia del 5 de junio de 2018 admitió la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y ordenó llevar a cabo las notificaciones de ley. (fl.18 c.o.1) 2.1.- Con posterioridad el Juzgado Administrativo mediante auto del 26 de junio de 2019, declaró su falta de jurisdicción para asumir el asunto de marras, al considerar que: « De otra parte, el régimen de seguridad social de los particulares y trabajadores oficiales no está sujeto al derecho administrativo sino al derecho laboral y de la seguridad social, por lo que sus conflictos deben ser ventilados ante la jurisdicción ordinaria laboral, en virtud de las reglas de

competencia establecidas en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo, que precisa que las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia ordinaria, salvo cuando la discusión surja entre servidores públicos regidos por una relación legal y reglamentaria y una administradora de derecho público como se anotó en aparte anterior104.4 Ley 1437-. (…) En la misma providencia, se analizaron las circunstancias en las cuales una entidad pública, puede acudir en acción de lesividad para demandar sus propios actos, advirtiendo que: “no siempre que este inmersa la discusión que el Estado propone sobre lo decidido en un acto administrativo propio, la competencia estará radicada en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. “, ya que el objeto principal de la causa de dicha demanda de lesividad, es evitar los perjuicios que pueda sufrir la hacienda pública, mientras la vigencia de una decisión administrativa.(…) Así las cosas, como quiera que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa no es la competente para conocer del presente asunto, por tratarse de un conflicto jurídico relacionado con la seguridad social de un trabajador privado, este estrado judicial, de conformidad con lo previsto en el artículo 168 del C.P.A.C.A, declarará la falta de jurisdicción para conocer del mismo.» (fl. 34 y 35 anverso c.o.1) 3.- Ahora bien, realizado el reparto del asunto, correspondió al JUZGADO

CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, autoridad

judicial que mediante providencia del 17 de julio de 2019 avocó conocimiento de la controversia (fl.41 c.o.1) y ordenó la adecuación de la demanda concediendo un término para tal fin. Requerimiento que fue cumplido por la parte demandante (fls. 42 al 52). Acto seguido, el Despacho mediante auto de fecha 7 de octubre de 2019 declaró la carencia de jurisdicción para conocer el asunto, al considerar: « Si bien mediante auto del 17 de julio de 2019 se solicitó la adecuación de la demanda al procedimiento laboral, estudiada la misma y sus anexos, se observa que la actora pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y el restablecimiento del derecho, respectivo, asunto que por su naturaleza corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa acorde a lo dispuesto en el artículo 104 y 138 del CPACA (…). (…) Por tanto, la administración al expedir un acto administrativo que reconoce u otorga derechos a particulares, deberá discutir su legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues es demandante de su propio acto, lo que se ha considerado doctrinalmente como acción de lesividad, debido a que lesiona los intereses de la propia administración. En consecuencia, el Despacho rechaza de plano la demanda por falta de jurisdicción y competencia y por tanto ordena su remisión a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (…). » (fl. 62 y 63 c.o.1)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del

artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción

disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que

surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la

prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el

derecho sustancial. (…)” 2.- Objeto del presente conflicto. El objeto del presente conflicto radica en determinar cuál es la jurisdicción competente para el conocimiento del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, que a través de apoderado judicial interpuso la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONEScontra la señora MARGARITA DE JESUS MORA NARANJO, a fin de que se declare la nulidad de la Resolución GNR 59526 del 27 de febrero de 2017, por medio de la cual la entidad demandante reconoció a favor de la demandada una pensión mensual vitalicia de vejez por incapacidad. 3.- Del caso en concreto. Así pues, encuentra la Sala en aras a dirimir la controversia planteada, se procederá a atender la pretensión principal de la demanda, pues ésta se dirige al pronunciamiento por vía judicial para que se declare la nulidad de un acto administrativo contenido en la Resolución GNR 59526 del 27 de febrero de 2017, emitido por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE

PENSIONES COLPENSIONES-.

Como primera medida, la Sala encuentra que la Ley 712 de 2001 que modificó el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso señaló en cuanto a la Jurisdicción Ordinaria lo siguiente: “Artículo 2o. competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de: (...) “4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o

usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.” Al efecto, el presente litigio surge con ocasión de la Resolución GNR 59526 del 27 de febrero de 2017, proferida por una entidad pública, mediante la cual reconoció y pagó a favor de la señora MARGARITA DE JESUS MORA NARANJO una pensión mensual vitalicia de vejez por incapacidad teniendo como: “base 1.685 semanas cotizadas, de conformidad con la Ley 797 de 2003, un ingreso base de liquidación de $651.572, una tasa de reemplazo del 75.50%, a partir del 10 de enero de 2017 y en cuantía inicial de $737.717. Prestación ingresada en la nómina del periodo 201703 que se paga en el periodo 201704”. (fl.1 anverso c.o.1) Así las cosas, no puede esta Sala concluir distinto a que la competente para conocer de la diligencia referenciada es la Jurisdicción Contencioso Administrativa en tanto el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho señalada en la Ley 1437 de 2011 lo siguiente: “ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del

artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, (…). En ese sentido, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, en sentencia del 21 de julio de 2016, respecto de la Acción de Lesividad señaló lo siguiente: «El Código Contencioso Administrativo no consagra la acción de lesividad como autónoma e independiente, no obstante, su ejercicio puede hacerse a través de la acción de nulidad simple cuando no se busque el restablecimiento del derecho o de nulidad y restablecimiento del derecho cuando sí se pretenda este1. La administración puede hacer uso de ella cuando no pueda revocar directamente el acto que vulnera el ordenamiento jurídico a través del mecanismo de la revocatoria directa por no cumplirse los requisitos señalados para el efecto por la norma, verbi gracia, como cuando en el caso de los actos de contenido particular, no se logra el consentimiento del directamente afectado con la decisión tal como lo exige el artículo 73 del C.C.A. En esa medida lo que busca la administración con la acción de lesividad, es debatir la legalidad de sus propias decisiones, para poner fin a una situación que considera irregular y en consecuencia, hacer cesar sus efectos. Ahora, la decisión de sí el acto administrativo contraviene o no la Constitución y la Ley, es precisamente el objeto de la acción de lesividad, la cual está en manos del Juez Contencioso Administrativo, quien puede avalar

el mismo o declarar su nulidad. Siendo necesario entonces que se surta el proceso para que sea posible determinar la legalidad o no del acto cuestionado» Lo anterior sin lugar a dudas, reafirma que el juez natural del presente conflicto no es otro, que el Juez de lo Contencioso Administrativo, esto en consideración a que si bien la Ley 1437 de 2011, en su articulado no consagra la acción de lesividad, la misma puede ser ejercida a través de los 1“[…] Ambas acciones (artículos 84 y 85 del C.C.A.) prevén la titularidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho en las expresiones “toda persona”, que en sentido amplio comprenden a las personas de derecho público, como se evidencia armónicamente del contenido del artículo 149 ibídem, que faculta a las entidades públicas y a las privadas que cumplan funciones públicas para que obren como demandantes o demandadas y para que interpongan las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo […]” Sentencia Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “B”. Consejero ponente: Bertha Lucia Ramírez de Páez. Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil diez (2010). Radicación número: 23001-23-31-000-2009-00049-01(1361-09). Actor: Departamento de Córdoba. Demandado: Departamento de Córdoba. medios de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de debatir la legalidad de sus propias decisiones, cuando no le sea posible revocar el acto, que vulnera el ordenamiento jurídico.

Igualmente la Corte Constitucional ha mencionado en la Sentencia T-023 DE 2012 lo siguiente: “La Sala de lo Contencioso Administrativo ha concluido que la nulidad y restablecimiento del derecho es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, a través de la cual la persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, como en efecto de la vigilancia de un acto administrativo viciado de nulidad, puede solicitar que se declare la nulidad del mismo y que, como consecuencia, se le restablezca su derecho o se repara el daño”. De otra parte, se entiende que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento que no provengan de un contrato de trabajo, y que se controviertan actos de cualquier entidad pública de conformidad con lo señalado en el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En tal orden, se trata de un asunto de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues el derecho reclamado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ataca un acto administrativo, controversia propia de conocimiento de los Jueces Administrativos, jurisdicción a la cual se le remitirá la presente actuación para lo de su cargo. En consecuencia, el competente para conocer de la demanda en cuestión, es el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, a quien se le asignará. Así, de acuerdo con lo anterior, el control y juzgamiento de los actos de las autoridades públicas, en desarrollo de esa actividad administrativa,

corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la medida que tal actividad revista en su contenido, proyección y finalidad en el ejercicio de funciones estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos o a través de los contratos estatales. Por lo anterior, la Sala encuentra acierto en lo manifestado por el Juez Ordinario, al identificar las pretensiones de la demandante, circunstancia que sin lugar a dudas, establece el conocimiento del juez administrativo del presente asunto. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, y el JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representado por JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial. SEGUNDO. - REMITIR copia de la presente providencia al JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, para su información.

TERCERO: Por Secretaría Judicial, líbrense las comunicaciones de ley.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Presidenta

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

ACLARACIÓN DE VOTO

Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Radicación No. 110010102000201902471 00 Aprobado en Sala No. 21 del 4 de marzo de 2020 Con el debido respeto me permito manifestar mi ACLARACIÓN DE VOTO en relación con la decisión aprobada, para indicar que me ha sido negado de forma reiterada por la Sala los impedimentos manifestados cuando se encuentra vinculado COLPENSIONES, por tanto, la suscrita en aras del principio de celeridad y eficacia atendiendo mis deberes funcionales, participó en el estudio del asunto de la referencia. De los Señores Magistrados, en los anteriores términos dejo planteada mi aclaración de voto. Se remite a la Secretaría Judicial un expediente de 10 cuadernos con 7-12-8-8-4-49-63-18-18 folios y 9 cds. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada Fecha Ut Supra