CSDJ - F11001010200020190252600ADJUNTA20200224164448-2020

CONFLICTO NEGATIVO / JURISDICCIÓN LABORAL Y LA JURISDICCIÓN

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA/SERVIDORES PÚBLICOS – EMPLEADOS PÙBLICOS Bajo el anterior marco jurisprudencial, en los casos de establecimientos públicos es la misma normatividad la encargada de determinar quiénes son empleados públicos o trabajadores oficiales; ello a su vez adquiere especial connotación cuando el servidor público pertenece a entidades territoriales (Departamentos y Municipios), dada la similar función -de carácter públicoque presta tanto éstos como aquéllos; de allí que, se insiste, sea la naturaleza jurídica del cargo prevista en la ley, la llamada a determinar la jurisdicción que deba conocer su reclamación.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Magistrada Ponente Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Número Rad. No. 110010102000201902526-00 (17302-39) Aprobada según Acta de Sala No. 17 de la misma fecha ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E, y la Jurisdicción Ordinaria en cabeza del TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÀ, con ocasión de la demanda medio

de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el apoderado judicial de la señora ELSA MARÍA CHAPARRO LAVERDE contra COLPENSIONES.

ANTECEDENTES Y ACTUACIÓN PROCESAL

1. El apoderado judicial de la señora ELSA MARÍA CHAPARRO LAVERDE, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de COLPENSIONES, al deprecar la nulidad de las Resoluciones GNR 099953 del 19 de Mayo de 2013 mediante la cual la demandada reconoció pensión de vejez a su mandante desde el 1 de Junio de 2013; GNR 198773 del 3 de Junio de 2014, mediante la cual Colpensiones negó la reliquidación pensional a su mandante, GNR 386192 que confirmó la GNR 198773; y VPB 42841 con la cual revocó la resolución GNR198773 que ordenó la reliquidación pensional de la actora y negó la solicitud de devolución de aportes.

Como consecuencia de lo anterior, deprecó que la demandada reconozca y pague a la actora una pensión de jubilación a partir del 6 de Enero de 2010, fecha en la cual se retiró del servicio como empleada pública del Hospital Simón Bolívar Nivel III E.S.E. en los términos de la Ley 33 de 1985, aplicando lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (fl. 1 -114 c.o. y Cd). 2.- Radicada la demanda laboral, la misma fue asignada al TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA,

SUBSECCIÓN “E”, despacho que mediante auto del 29 de Agosto de 2018, resolvió declarar su falta de jurisdicción y competencia para conocer de la demanda de autos, en razón a las facultades atribuidas por el legislador en el artículo 104 del C.P.A.C.A, en lo relacionado con la relación legal y reglamentaria de sus empleados y el Estado, por lo cual el Juez administrativo procedió a realizar este estudio, encontrando que la Fundación Universitaria del Área Andina realizó cotizaciones a la demandante desde el 1 de Abril de 2007 hasta el 31 de Enero de 2013, encontrando que la entidad estaba regida por el derecho privado, con lo cual la vinculación de esta debió surtirse mediante contrato de trabajo, relación laboral regida por el artículo 2 de la Ley 712 de 2002, siendo competencia del Juez Ordinario a quien dispuso la remisión del expediente (fl. 118 – 119 c.o.). 3.- Allegada la actuación a la Jurisdicción ordinaria le correspondió la misma al JUZGADO 35 LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, autoridad judicial que luego de haber admitido la demanda y el trámite de rigor emitió sentencia el 21 de Junio de 2019, decisión que fue apelada. 4.- El recurso de alzada le correspondió al TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, autoridad que mediante auto del 15 de Octubre de 2019, resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer del asunto y propuso conflicto negativo, al encontrar que si bien a la demandada le fue reconocida pensión de vejez, la pretensión de la

demanda se dirigió a que se le reliquidaran periodos de cotización públicos, como lo destacó la demandante prestado como empleada pública, sin que tenga incidencia los periodos laborados en el sector privado, trayendo a colación la jurisprudencia de esta Sala dentro de los radicados No. 20150277500 y 20140206300, encontrando que no eran competentes para conocer de la demanda no siendo la demanda originaria de un contrato de trabajo, como quiera que la prestación se originó de su vinculación con el Hospital Simón Bolívar III Nivel E.S.E. (fl. 183 – 187 c.o.).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar

no corresponderle, será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás

derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Aclaración previa. Quien funge aquí como Magistrada Ponente se permite aclarar que si bien ha manifestado impedimento para conocer de los procesos en los cuales es parte la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, por cuanto instauró una demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra dicha entidad radicado No. 110013335015201200208 00, tramitada en segunda instancia, en

el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – ORAL SECCIÓN SEGUNDA, Magistrado Ponente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA, de la cual desistió la magistrada en memorial presentado el 21 de febrero de 2015, siendo aceptado por el Despacho en auto del 9 de marzo de la presente anualidad, ante la reiterativa negación de aceptar la declaración de impedimento por parte de esta Corporación, por ejemplo en los siguientes radicados: 110010102000 201500708 00, Sala 97 del 20 de octubre de 2010 y 110010102000 201602610 00, Sala 90 del 21 de septiembre de 2016, entre otros, la magistrada ponente en aras del principio de celeridad y eficacia, ha optado por no continuar realizando tales manifestaciones. 3.- Del objeto del presente conflicto. El objeto del presente conflicto se encamina a establecer si en atención a la demanda laboral que instauró la señora ELSA MARÍA CHAPARRO LAVERDE, contra de COLPENSIONES, deprecando la nulidad de las Resoluciones GNR 099953 del 19 de Mayo de 2013 mediante la cual la demandada reconoció pensión de vejez a su mandante desde el 1 de Junio de 2013; GNR 198773 del 3 de Junio de 2014, mediante la cual Colpensiones negó la reliquidación pensional a su mandante, GNR 386192 que confirmó la GNR 198773; y VPB 42841 con la cual revocó la resolución GNR198773 que ordenó la reliquidación pensional de la actora y negó la solicitud de devolución de aportes, es de conocimiento de la jurisdicción ordinaria o

administrativa. 3.1.- Caso Concreto. Previo a entrar al estudio del asunto que nos convoca, la Sala debe anotar que la referida demanda laboral se interpuso el 21 de Junio de 2018, es decir, en vigencia del C.P.A.C.A., en consecuencia, en razón a lo dispuesto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), el asunto se resolverá atendiendo lo dispuesto en esta última preceptiva: “Artículo 308 Régimen de transición y vigencia: El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. (Subrayado fuera del texto) Ahora bien, con el ánimo de resolver el conflicto propuesto por las autoridad judiciales colisionadas, resulta importante traer a colación la génesis de la demanda de autos, en donde se observa que la actora prestó sus servicios a diferentes entidades entre públicas y privadas, como fueron: Clínica Infantil Colsubdio, Clínica David Restrepo, Clínica San Pedro Claver, Escuela Ciencias de la Salud, Universidad Javeriana y el Hospital Simón Bolívar, con cotizaciones desde el 30 de Agosto de 1976 hasta el 6 de Enero de 2010. Destaca la demanda, que el 7 de Marzo de 2008 presentó solicitud de reconocimiento de pensión, pero al ver que no le era reconocida su pensión, se vinculó al servicio de la Fundación Universitaria del área

Andina del 1 de Febrero de 2010 hasta el 30 de Abril de 2013, con lo cual luego de una reclamación mediante una acción de tutela, le fue reconocida su prestación económica, hecho del cual deviene la presente demanda al solicitar que no se tuvieran a consideración la cotización efectuada del 2010 al 2013, en tanto estaba en régimen de transición y al analizarse este periodo su ingreso se reduciría considerablemente, por lo cual demandó la nulidad de la resolución que le reconoció su prestación, y la que finalmente la reliquidó con valores que no tenía lugar. Destacó además, que su petición pensional la elevó el 7 de Marzo de 2008, habiendo presentado renuncia al cargo que desempeñaba en el Hospital Simón Bolívar Nivel III E.S.E. el 16 de Diciembre de 2009, siéndole aceptada mediante Resolución No. 452 del 18 de Diciembre de 2009, esto quiere decir que la prestación pensional se presentó bajo unos requisitos y parámetros previstos para los servidores públicos que estaban vinculados con el Estado. Pues bien, el artículo 5º del Decreto Ley 3135 de 1968 consagra: “Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”. En ese orden el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, determinó: “Los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas

son trabajadores oficiales”1 Bajo ese marco normativo, se ha considerado que mientras los empleados públicos están vinculados a la administración mediante una relación legal o reglamentaria, los trabajadores oficiales lo están a través de contrato de trabajo; esa diferenciación de vínculo aparece definida de vieja data en el artículo 4º del Decreto 2127 de 1945, cuyo tenor determinó: “Trabajadores oficiales. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, las relaciones entre los empleados públicos y la administración nacional, departamental o municipal no constituyen 1Énfasis fuera de texto. contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro". Cabe recordar que el artículo 293 del citado Decreto 1333 de 1986, sobre la distinción de vínculo en el caso de los trabajadores del orden municipal, determinó: “Los empleados públicos se rigen por las normas de ley y las demás disposiciones que, en desarrollo de ésta, dicten las autoridades municipales competentes. Los trabajadores oficiales, por la ley, las cláusulas del respectivo contrato y la convención colectiva de trabajo, si la hubiere”. De esta manera, vale destacar que la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en fallo de 7 de abril de 1981, ya señalaba: “Desde la vigencia de la reforma administrativa de 1968, los servicios a la administración pública se catalogaron legalmente en dos clases. Los

empleados públicos, que se entienden ligados por una relación de servicio público o de derecho público, y los trabajadores oficiales, cuyo vínculo se ficciona como contrato de trabajo. “En forma general, se consideran empleados públicos las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, y en todas sus dependencias, con excepción: a) De las personas vinculadas a la construcción y sostenimiento de obras públicas, las cuales se califican como trabajadores oficiales…” “A su vez, por regla general, se consideran trabajadores oficiales que se entienden ligados por contrato ficcionado de trabajo, los trabajadores que prestan sus servicios en empresas industriales y comerciales del Estado, a menos que por disposición especial de los respectivos estatutos hayan sido calificados como “empleados públicos” por desempeñar dentro de tales empresas actividades de dirección o confianza”. “Tiene aceptado la jurisprudencia de la Corte que esta clasificación se aplica tanto a los servidores nacionales como a los servidores de departamentos, intendencias, comisarías y municipios, por cuanto ella define la naturaleza jurídica de la vinculación de los servidores oficiales…” Frente a este tópico la Corte Constitucional, a su vez determinó: “Al respecto, cabe señalar que la distinción entre empleados públicos y trabajadores del Estado la hizo el propio constituyente; por lo tanto, debe presumirse que la hizo con algún propósito que no puede ser otro que el de posibilitar un régimen jurídico diverso, fundado en una diversa situación jurídica. Esta interpretación se corrobora por el hecho de que, para cuando el

constituyente introdujo la referida distinción, existía en nuestro medio una amplísima tradición jurídica y jurisprudencial y una doctrina elaborada, que reconocían claramente varios criterios de distinción entre uno y otro grupo de servidores estatales, que consagraban y encontraban legítimo el diferente estatuto jurídico para cada uno de ellos, con fundamento en la distinta categorización jurídica. Esta tradición obviamente no era desconocida por el constituyente, y comprendía la distinta vinculación laboral mediante contrato de trabajo para los trabajadores oficiales, y mediante situación legal y reglamentaria, para los empleados públicos, así como el diferente régimen salarial, prestacional, disciplinario, etc., que se daba en uno y otro caso (…)"2. Bajo el anterior marco jurisprudencial, en los casos de establecimientos públicos es la misma normatividad la encargada de determinar quiénes son empleados públicos o trabajadores oficiales; ello a su vez adquiere especial connotación cuando el servidor público pertenece a entidades públicas, dada la similar función -de carácter públicoque prestan tanto éstos como aquéllos; de allí que, se insiste, sea la naturaleza jurídica del cargo prevista en la ley, la llamada a determinar la jurisdicción que deba conocer su reclamación. 2Corte Constitucional. SentenciaC-003 de 1998 M.P. VALDIMIRO NARANJO MESA La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia al respecto, precisó: “(…) no son las convenciones colectivas de trabajo, sino el Congreso o el gobierno cuando estuviese debidamente autorizado para ello, quien define la naturaleza jurídica del

vínculo de los servidores públicos de todos los diversos niveles de la administración. Por tanto, no puede quedar a voluntad de los contratantes laborales determinar un aspecto de orden público absoluto, deferido constitucionalmente a tales autoridades públicas”3. En el caso particular, observa la Sala, de acuerdo con las pruebas allegadas al infolio, la demandante reclama los efectos jurídicos de una vinculación con una entidad pública, pues claramente la nulidad de las resoluciones emitidas por Colpensiones están dirigidas a que no se tengan a consideración el periodo de cotización que efectuó de forma posterior a su solicitud pensional, con lo cual se debe atender lo descrito en el artículo 36 de la Ley 100 de 1996, a efectos de establecerse un régimen especial o exceptuado al régimen común, con lo cual, sin ánimo de inmiscuirse en el fondo de la demanda de autos, se tiene elementos determinantes para asignar el conocimiento de la misma a instancia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Así pues, como se indicó líneas atrás, la señora Chaparro la Verde, estaba vinculada mediante una relación legal y reglamentaria con el Hospital Simón Bolívar Nivel III E.S.E., hasta que le fue aceptada su renuncia mediante Resolución No. 452 del 18 de Diciembre de 2009, y 3Sala de Casación Laboral. Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 6 de octubre de 1999. Radicado 12.398, Acta 39, M.P. Dr. JOSÉ ROBERTO HERRERA VERGARA que no pretende que le tengan a consideración cotizaciones posteriores a esta fecha, por lo cual el Juez natural del asunto no

resulta ser otro que el Juez Administrativo representado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E, autoridad judicial a quien se le remitirá el expediente para lo de su cargo. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus facultades constitucionales y legales. RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E, y el TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el primero de las autoridades mencionadas.

SEGUNDO: REMITIR el presente asunto al conocimiento del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E y copia de la presente decisión al TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, para su información correspondiente.

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Presidenta

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial