CSDJ - F11001010200020190261600ADJUNTA20200228111704-2020

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RAMA JUDICIAL

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Bogotá D. C. veintiséis (26) de febrero de dos mil veinte (2020) Magistrada Ponente: Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Radicado N°: 110010102000201902616 00 Aprobado en Sala Nº. 19 de la misma fecha. ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a pronunciarse respecto del conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y el JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, con ocasión del conocimiento del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Acción de Lesividad interpuesto por la

ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES contra el

señor PABLO GÓMEZ MOGOLLÓN.

ANTECEDENTES La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES mediante medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Acción de Lesividad, solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución SUB 60375 del 02 de marzo de 2018 proferida por Colpensiones, dicho acto administrativo reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez al señor Pablo Gómez Mogollón en cuantía de $13.600.533 para el año 2018-03, pagada en el periodo 2018-04; sin embargo, dicho reconocimiento se otorgó erróneamente en la liquidación generada, pues se generó

un valor superior al que en derecho corresponde1. 1 Folio 1-11 c.o.

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M.P. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS RADICADO N° 110010102000201902616 00

REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES

PRONUNCIAMIENTO DE LAS AUTORIDADES JUDICIALES COLISIONANTES El JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, mediante auto del 30 de julio de 20192, resolvió declarar la falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de la misma ciudad. Argumentó que dicho Despacho carece de jurisdicción de acuerdo con las previsiones contenidas en el artículo 104 numeral 4 del C.P.A.C.A. que dispone: "Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté

administrado por una persona de derecho público.” Por otro lado, señaló que le corresponde conocer el asunto de la referencia a la jurisdicción ordinaria laboral conforme a lo estipulado en el artículo 2 modificado por la Ley 712 de 2001 que consagra cuales son los factores indispensables para determinar la competencia en la jurisdicción ordinaria laboral, en los cuales se encuentra el numeral 4, que prevé: “Artículo 2o. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.” 2 Folio 67 - 72 c.o.

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES Indicó que de acuerdo a lo anterior, el H. Consejo de Estado ha señalado que en materia de controversias laborales y de seguridad social, esa jurisdicción es competente para conocer sobre lo siguiente: a. "La legalidad de los actos administrativos generales con contenido laboral que expidan las entidades públicas y particulares que desempeñen funciones públicas

b. Las controversias laborales que surjan entre los servidores públicos sometidos a una relación legal y reglamentaria, y el Estado como su empleador.

c. Frente a la seguridad social, de aquellas controversias que surjan entre los servidores públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria y una entidad administrada del sistema, siempre y cuando esta sea de derecho público."' De conformidad con lo expuesto, indicó el despacho que a la justicia ordinaria laboral le corresponde conocer todo lo relativo a la seguridad social integral, salvo las excepciones taxativamente señaladas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, o en otra norma que expresamente así lo disponga; precisó que no es menester para designarse la competencia del asunto, tener en cuenta la naturaleza del acto administrativo sino por el contrario tenerse presente el tipo de vinculación del demandado. Finalmente, reiteró su falta de jurisdicción para conocer del presente medio de control, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 168 del C.P.A.C.A., dispuso remitir la demanda para que sea repartida entre los Juzgados Laborales del Circuito de Bucaramanga, para lo de su cargo. Repartida la demanda, le correspondió al JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, mismo que mediante auto del 01 de noviembre de 2019,3 rechazó la falta de competencia para conocer de la demanda y propuso 3 Folios 63 al 66 c.o.

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES conflicto negativo entre jurisdicciones, por lo que ordenó enviar el expediente ante

esta Superioridad, para lo competente. Fundamentó su decisión al considerar que la competencia asignada por el legislador a la jurisdicción ordinaria laboral y de seguridad social es la relacionada con el artículo 2 del Código de Procedimiento de Trabajo y de la seguridad social, precepto modificado por la ley 2 de la Ley 712 de 2001, sin embargo, refirió que en el presente asunto las pretensiones de la demanda se contraen a que se declare la nulidad parcial de la resolución SUB 60375 del 2 de marzo de 2018, como consecuencia de la liquidación errónea del IBC. Sustentó su decisión acorde a que se observa que la actora pretende la declaratoria de la nulidad de un acto administrativo y el restablecimiento del derecho, asunto que por su naturaleza corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conforme lo dispuesto en el artículo 104 numeral 4 y articulo 138 de la Ley 1437 de

2011. Refirió que al respecto, la Sala Jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura al analizar un asuntos de similares características como en sentencia del 20 de marzo de 2019 Magistrada Ponente Dr. Julia Emma Garzon de Gómez, radicado 110010102000201900922 00, ha expresado: “Ahora bien, en cuanto respecta a la denominada doctrinal y jurisprudencialmente "ACCIÓN DE LESIVIDAD", siendo esta figura a la que se ajusta la acción impetrada por el Actor, tenemos que, no hay una concreta ordenación legal, se trata simplemente de una forma especial que adquiere las genéricas del Código.

Entonces, las autoridades administrativas, a través de una acción no específica, pero bajo la habilitación legal de ejercer las acciones establecidas, pueden refutar sus propios actos. Por lo anterior, y a través de una acción judicial, el demandante pretende la nulidad de un acto jurídico (Resolución GNR 104347 del 13 de abril de 2016) expedido por ella misma. Así las cosas, no puede esta Sala concluir distinto a que la competente para conocer de la diligencia referenciada es la Jurisdicción Contencioso Administrativa en tanto la acción de lesividad posee las siguientes características especiales: 1. Hace parte de

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES una habilitación especial y legal. 2. Refiere sólo para sujetos determinados como los son las autoridades administrativas. 3. Se trata de impugnar actos administrativos, independientemente que sean o no creadores de situaciones particulares. 4. No existe en el Código Procesal del Trabajo, una habilitación de tal envergadura para un empleador.” Finalmente, señaló que acorde a la normativa y pronunciamiento indicado, se constata con certeza que no es competente para conocer del mismo y por lo tanto, lo adecuado es rechazar el asunto de la referencia por falta de competencia, atendiendo a que previamente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se declaró igualmente incompetente, procede con fundamento en lo dispuesto en el

artículo 112 de la Ley 270 de 1996, a proponer conflicto de competencia y ordenar él envió del expediente a esta Sala. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al tenor de lo previsto en el artículo 256 numeral 6º de la Constitución Política, y en concordancia con el numeral 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de Administración de Justicia-, es competente para “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales...”. Dable es señalar que tal facultad Constitucional y Legal se mantiene incólume para esta Superioridad, a pesar de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 2 del primero (1º) de julio de 2015, mediante el cual se creó el nuevo órgano rector disciplinable, pues en razón a lo establecido en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, transitoriedad que ha sido avalada por la Corte Constitucional mediante diferentes providencias, entre ellas el Auto 278 de fecha 9 de julio de 2015 proferido por la H. Corte Constitucional, que dispuso “6. De acuerdo con las medidas

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”.

Por consiguiente, “(…) para que la Corte Constitucional pueda ejercer la nueva función de “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones…solo tiene lugar una vez cesen los efectos de las normas transitorias…”; razón por la cual esta Sala entrará a decidir lo que en derecho corresponda. Existencia del conflicto. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo. Para que se

estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo y c) Que el proceso se halle en trámite. Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la Sala a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los funcionarios judiciales.

Solución del mismo: El ejercicio de la potestad jurisdiccional debe enmarcarse en las competencias reglamentadas por el Legislador al distribuir los asuntos de los

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES cuales le corresponde conocer a los distintos jueces y tribunales del Territorio Nacional. Los términos jurisdicción y competencia entrañan conceptos distintos, en la medida que la primera responde a la facultad de administrar justicia, viene de “juris”

(derecho) y “dictio” (declarar), esto es, poder de declarar o definir un derecho; y la segunda a la atribución para conocer de determinado asunto; sin embargo, las dos guardan estrecha relación y no es posible separarlas, sobre todo en sistemas de derecho como el nuestro, donde convergen varias jurisdicciones como la ordinaria en

sus diferentes especialidades, de lo contencioso administrativo, penal militar, eclesiástica, indígena, etc., siendo apenas lógico, que si el funcionario carece de jurisdicción para asumir el conocimiento de un litigio, desde luego también carezca de competencia. En todo caso, como esa distribución obedece a unos criterios adoptados por el legislador en orden a asegurar la adecuada y eficiente atención de las distintas clases de controversias sometidas al poder jurisdiccional. La definición de los conflictos por el conocimiento de un asunto, lo cual entraña simultáneamente establecer la competencia en un juez unipersonal o colegiado, remite a la Sala en el ejercicio de su función, a las reglas generales que el legislador ha señalado para el efecto, sobre cuyas pautas el derecho procesal y la jurisprudencia han precisado en orden a preservar las facultades del juez natural llamado por la ley a conocer de determinado litigio. Es así, de acuerdo con dichas reglas, la competencia generalmente se determina por ciertos factores, como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes y el de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores que le correspondería conocer a jueces distintos. De acuerdo a la información obrante en el expediente, COLPENSIONES solicita la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución SUB 60375 del 2 de

marzo de 2018 proferida por Colpensiones mediante el cual la entidad accionante reconoció pensión de vejez a favor del señor Pablo Gómez Mogollón de manera

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES errónea pues se le asignó un valor superior a la que le correspondía. Razón por la cual, pretende se haga la devolución de la diferencia pagada de mas, por superar el tope máximo legal permitido.

De ahí, que del medio de control de acción de lesividad interpuesto por Colpensiones se allá generado el respectivo conflicto entre jurisdicciones, pues por un lado el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA que manifestó no ser competente al considerar que las pretensiones de la parte demandante están relacionadas con controversias surgidas en la seguridad social, asunto que le corresponde a la jurisdicción ordinaria, situación que generó que remitiera el expediente a los juzgados laborales correspondiéndole el asunto de la referencia al JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, mismo que declaró tampoco ser el competente al tener en cuenta que la pretensión de la entidad demandante es la nulidad de su propio acto administrativo. De acuerdo a lo anterior, observa esta Sala previamente que la demanda en cuestión

fue interpuesta en vigencia de la ley 1437 de 20114, estatuto que en cuanto a la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dispone: “ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Así mismo que al demandarse un acto administrativo o pronunciamiento de la administración pública por la misma entidad que lo expidió, conforme a lo anunciado por la apoderada en escrito de la demanda, se debe acudir a la acción propia descrita en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, que reza: 4 Decreto 01 de 1984 vigente hasta el 1 de julio de 2012 conforme lo dispuesto en el art. 309 de la Ley 1437 de 2011.

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES "Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que

se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso DIECISIETE del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación” Ahora bien, doctrinal y jurisprudencialmente de la ACCIÓN DE LESIVIDAD se tiene que, no hay una concreta ordenación legal, sino que se trata simplemente de una forma especial que adquiere las genéricas del Código. De ahí que en vigencia del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado ha precisado, que en “materia de nulidad y restablecimiento del derecho se ha dicho también que la entidad puede optar por el mecanismo de la revocatoria directa o demandar el propio acto conforme al artículo 138 C.P.A.C.A., al referirse el legislador en los términos de “toda persona”, pero que indefectiblemente tendrá que hacerlo cuando no le sea posible utilizar dicha revocatoria por parte de la entidad que expidió el acto respectivo, por ejemplo, cuando no logra obtener el consentimiento de quien le beneficia el acto administrativo particular y concreto”5

Ha señalado esa misma Corporación6, que la acción de lesividad, hoy medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se configura en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo buscando la nulidad de sus propios actos. La anterior es considerada como una fórmula de garantía del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas para el control jurisdiccional de sus propias decisiones viciadas por inconstitucionalidad o ilegalidad, cuando no han 5 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, Auto del 16 de octubre de 2014, exp. 81001-23-33-000-2012-00039-02, CP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 6 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014, exp. 660012331000200900087 02, CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES podido revocarse por la vía administrativa y que puedan causar perjuicio al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos.

Dicho medio de control tiene una connotación objetiva cuando persigue únicamente la protección del ordenamiento jurídico y, subjetiva cuando además, busca el

restablecimiento de un derecho de la correspondiente entidad pública que se encuentre amparado en una norma jurídica. “Así las cosas, por acción de lesividad se entiende tanto el ejercicio de la acción de simple nulidad, o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, en ambos casos, con fundamento en actos administrativos adoptados por la Nación o por las demás entidades públicas administrativas, los cuales impugna la entidad pública correspondiente persiguiendo los propósitos de una u otra acción”7. De acuerdo a lo anterior se observa que el asunto debe ser de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que es la competente para resolver acciones de nulidad y restablecimiento del derecho – acción de lesividad previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, en este caso, en cabeza del JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, al que deberá remitirse el expediente. Pues esta Jurisdicción es la encargada de realizar el control y juzgamiento de los actos de las mismas autoridades públicas, en la medida que estudia su contenido, proyección y finalidad en el ejercicio de funciones estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales,

RESUELVE

7 Ibídem.

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre

JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y el JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, con ocasión del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Acción de Lesividad promovido a través de apoderada judicial, por Colpensiones contra el señor Pablo Gómez Mogollón , asignando el conocimiento a la JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA representado por el primero de ellos, acorde con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído; en consecuencia, envíese de inmediato el expediente a ese despacho judicial para lo de su competencia.

SEGUNDO: REMITIR copia de esta providencia al JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA para su información.

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Presidenta

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

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CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

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ACLARACIÓN DE VOTO

Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Radicación No. 110010102000201902616 00 Aprobado en Sala No. 19 de 26 de febrero de 2020 Con el debido respeto me permito manifestar mi ACLARACIÓN DE VOTO en relación con la decisión aprobada, para indicar que me ha sido negado de forma reiterada por la Sala los impedimentos manifestados cuando se encuentra vinculado COLPENSIONES, por tanto, la suscrita en aras del principio de celeridad y eficacia atendiendo mis deberes funcionales, participó en el estudio del asunto de la referencia. De los Señores Magistrados, en los anteriores términos dejo planteada mi aclaración de voto.

Se remite a la Secretaría Judicial un expediente de 4 cuadernos con 16-16-22-66 folios y 1 cds.

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Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada Fecha Ut Supra