CSDJ - F11001010200020190266200ADJUNTA20200313120431-2020

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D. C., once (11) de marzo de dos mil veinte (2020) Magistrado Ponente: Dr. ALEJANDRO MEZA CARDALES Radicación: N° 110010102000201902662 00 Aprobado en Sala No. 023 de la misma fecha. ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a pronunciarse respecto del conflicto negativo de competencia entre distintas jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el JUZGADO TREINTA Y CUATRO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con ocasión del conocimiento del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho - acción de lesividad, interpuesto por LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES contra el señor LUIS

FIDENCIO BENAVIDES RIASCOS.

ANTECEDENTES La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, a través de medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en Lesividad, República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO DE COMPETENCIA solicitó control del acto administrativo contenido en la Resolución SUB 264190 del 08 de octubre de 2018, proferida por la Administradora

Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, mediante la cual se reconoció una pensión de invalidez a favor del señor LUIS FIDENCIO BENAVIDES RIASCOS, en cuantía de $781.242 con efectividad a partir del 01 de octubre de 2018, en aplicación del Decreto 758 de 1990; al realizarse un nuevo estudio se encontró que el demandado no cumplió con el requisito de las 50 semanas de cotización en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración, exigidas para que le sea reconocida la pensión de invalidez. Así mismo que se declare nula la resolución SUB 264190 del 08 de octubre de 2018, en tanto, el señor LUIS FIDENCIO BENAVIDES RIASCOS, no cumplió con el requisito de las 50 semanas de cotización en los últimos 3 años anteriores a la fecha de estructuración, exigidas para que le sea reconocida la pensión de invalidez. La demanda en cita fue repartida al JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, quien mediante providencia del 15 de agosto de 2019, declaró la falta de competencia y la remitió a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Sometido a reparto, es asignado el trámite al JUZGADO TREINTA Y CUATRO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, quien a través de auto del 15 de octubre de 2019, propuso conflicto negativo de competencia con República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO DE COMPETENCIA respecto al JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE

BOGOTÁ.

PRONUNCIAMIENTO DE LAS AUTORIDADES JUDICIALES

COLISIONANTES JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, refirió que una vez realizado el estudio del presente asunto, se encontró que el PENSIONADO ostentó la calidad de trabajador PRIVADO, puesto que su último empleador era una empresa privada (UNIÒN TEMPORAL TRNSVIAL), además estaba vinculado a través de un contrato de trabajo; esto es, no detentó la calidad de empleado público, en consecuencia, de acuerdo a los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones de la demanda, en asocio con las pruebas aportadas con el libelo introductorio, encontró que esa Colegiatura carece de jurisdicción y competencia para conocer del proceso de la referencia, trayendo a colación el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para concluir que es la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral la que debe conocer del asunto. JUZGADO TREINTA Y CUATRO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, trajo a colación providencias emitidas por esta Superioridad en relación con asuntos análogos, mediante los cuales se asignaba la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa. Refirió que una vez analizadas las pretensiones, se observa que no es esta la Jurisdicción la llamada a resolver el conflicto, como quiera que lo República de Colombia

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CONFLICTO DE COMPETENCIA pretendido por la demandante, es una acción de lesividad como nulidad y restablecimiento del derecho y en consecuencia la competente para conocer es la Jurisdicción de lo contencioso Administrativo. Asimismo, el Juzgado puso de presente la pretensión de la demandante respecto a lo pagado por concepto del reconocimiento de pensión de invalidez sin que se cumplieran los requisitos necesarios, a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados hasta la suspensión provisional o la declaración de la nulidad del acto, siendo menester el control de legalidad de los actos administrativos ante la Jurisdicción de lo Contenciosa Administrativa.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia. Compete a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conforme el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, «Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional»; en concordancia con el numeral 6° del artículo 256 de la Carta Política. República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO DE COMPETENCIA Y si bien, en razón de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada «equilibrio de poderes», en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: «(...) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial». En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 de 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14).

En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO DE COMPETENCIA Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación con las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto Legislativo 02 de 2015, así: “(…) los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el referido acto legislativo, estimó la guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.

Existencia del conflicto. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo o por considerar que no les corresponde, evento en el cual República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO DE COMPETENCIA será negativo. Para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo y c) Que el proceso se halle en trámite. Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la Sala a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los funcionarios judiciales.

Solución del mismo: El ejercicio de la potestad jurisdiccional debe enmarcarse en las competencias reglamentadas por el Legislador al distribuir los asuntos de los cuales le corresponde conocer a los distintos jueces y tribunales del Territorio Nacional. Los términos jurisdicción y competencia entrañan conceptos distintos, en la medida que la primera responde a la facultad de administrar justicia, viene de “juris” (derecho) y “dictio” (declarar),

esto es, poder de declarar o definir un derecho; y la segunda a la atribución para conocer de determinado asunto; sin embargo, las dos guardan estrecha relación y no es posible separarlas, sobre todo en sistemas de derecho como el nuestro, donde convergen varias jurisdicciones como la ordinaria en sus diferentes especialidades, de lo contencioso administrativo, penal militar, eclesiástica, indígena, etc., siendo apenas lógico, que si el funcionario carece República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO DE COMPETENCIA de jurisdicción para asumir el conocimiento de un litigio, desde luego también carezca de competencia. Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, pues éstos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2 Superior, veamos: «Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida

económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia NACIONAL, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO DE COMPETENCIA En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: «La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son

independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. [...]» De acuerdo a la información obrante en el expediente COLPENSIONES solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución SUB 264190 del 08 de octubre de 2018, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, mediante la cual se reconoció una pensión de invalidez a favor del señor LUIS FIDENCIO BENAVIDES RIASCOS, en cuantía de $781.242 a partir del 01 de octubre de 2018, pues al realizarse un nuevo estudio se encontró que el demandado no cumplió con el requisito exigido en el Decreto 758 de 1990. República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO DE COMPETENCIA La demandante consideró que dicho acto administrativo que reconoció la pensión de invalidez no se ajusta al derecho, dado que no se cumplió con el requisito exigido por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003, en donde se exige la acreditación de 50 semanas de cotización en los últimos 3 años anteriores a la estructuración; se encontró que el demandado al momento de que le fue acreditada la invalidez contaba con 0 semanas de cotización, entre el 01 de diciembre de 2011 al 01 de diciembre de 2014, esta última, fecha de su

estructuración según el dictamen de pérdida de capacidad laboral proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá DE 11 DE

JULIO DE 2015.

Así mismo que se declare nula la resolución SUB 264190 del 08 de octubre de 2018, en tanto, el señor LUIS FIDENCIO BEANVIDES RIASCOS no cumplió con el requisito de las 50 semanas de cotización en los últimos 3 años anteriores a la fecha de estructuración, exigidas para que le sea reconocida la pensión de invalidez. Lo anterior al encontrar que los actos administrativos atacados resultan ser lesivos al patrimonio de estado. De acuerdo a lo anterior, observa esta Sala previamente que la demanda en cuestión fue interpuesta en vigencia de la Ley 1437 de 20111, Estatuto que 1 Decreto 01 de 1984 vigente hasta el 1 de julio de 2012 conforme lo dispuesto en el art. 309 de la Ley 1437 de 2011. República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO DE COMPETENCIA en cuanto a la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dispone : “ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y

litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Así mismo que al demandarse un acto administrativo o pronunciamiento de la administración pública por la misma entidad que lo expidió, conforme a lo anunciado por el apoderado en escrito de la demanda, se debe acudir a la acción propia descrita en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, que reza: "Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO DE COMPETENCIA Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento

del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación” Ahora bien, en cuanto a la denominada doctrinal y jurisprudencialmente ACCIÓN DE LESIVIDAD tenemos que, no hay una concreta ordenación legal, se trata simplemente de una forma especial que adquiere las genéricas del Código. De ahí que en vigencia del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado ha precisado, que en “materia de nulidad y restablecimiento del derecho se ha dicho también que la entidad puede optar por el mecanismo de la revocatoria directa o demandar el propio acto conforme al artículo 138 C.P.A.C.A., al referirse el legislador en los términos de “toda persona”, pero que indefectiblemente tendrá que hacerlo cuando no le sea posible utilizar dicha revocatoria por parte de la entidad que expidió el acto respectivo, por ejemplo, cuando no logra obtener el consentimiento de quien le beneficia el acto administrativo particular y concreto”2 2 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, Auto del 16 de octubre de 2014, exp. 81001-23-33-000-2012-00039-02, CP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO DE COMPETENCIA Ha señalado esa misma Corporación3, que la acción de lesividad, hoy medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se configura en todos

los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo buscando la nulidad de sus propios actos. Es considerada una fórmula de garantía del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas, para el control jurisdiccional de sus propias decisiones viciadas por inconstitucionalidad o ilegalidad, cuando no han podido revocarse por la vía administrativa y que puedan causar perjuicio al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos. Dicho medio de control tiene una connotación objetiva cuando persigue únicamente la protección del ordenamiento jurídico y, subjetiva cuando además, busca el restablecimiento de un derecho de la correspondiente entidad pública que se encuentre amparado en una norma jurídica. “Así las cosas, por acción de lesividad se entiende tanto el ejercicio de la acción de simple nulidad, o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, en ambos casos, con fundamento en actos administrativos adoptados por la Nación o por las demás entidades públicas administrativas, los cuales impugna la entidad pública correspondiente persiguiendo los propósitos de una u otra acción”4. 3 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014, exp. 660012331000200900087 02, CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 4 Ibídem. República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO DE COMPETENCIA De acuerdo a lo anterior se observa que de la legislación mencionada, el asunto debe ser de conocimiento la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que es la competente para resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – acción de lesividad, prevista en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, en este caso, en cabeza del JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, al que deberá remitirse el expediente, siendo, esta Jurisdicción la encargada de realizar el control y juzgamiento de los actos de las mismas autoridades públicas, en la medida que estudia su contenido, proyección y finalidad en el ejercicio de funciones estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el JUZGADO TREINTA Y CUATRO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con ocasión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – acción de lesividad promovida a través de apoderado judicial, por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES contra el señor LUIS FIDENCIO BENAVIDES RIASCOS asignando el

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CONFLICTO DE COMPETENCIA conocimiento a la JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA, representada por el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, acorde con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído; en consecuencia, envíese de inmediato el expediente a ese despacho judicial para lo de su competencia.

SEGUNDO: REMITIR copia de esta providencia al JUZGADO TREINTA Y CUATRO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Presidenta

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA

WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado República de Colombia Rama Judicial

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CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial República de Colombia Rama Judicial

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ACLARACIÓN DE VOTO

Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dra. ALEJANDRO MEZA CARDALES Radicación No. 110010102000201902662-00 Aprobado en Sala No. 23 del 11 de marzo de 2020 Con el debido respeto me permito manifestar mi ACLARACIÓN DE VOTO en relación con la decisión aprobada, para indicar que me ha sido negado de forma reiterada por la Sala los impedimentos manifestados cuando se encuentra vinculado COLPENSIONES, por tanto, la suscrita en aras del principio de celeridad y eficacia atendiendo mis deberes funcionales, participó en el estudio del asunto de la referencia. De los Señores Magistrados, en los anteriores términos dejo planteada mi aclaración de voto. República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO DE COMPETENCIA Remito expediente con 5 cuadernos con 17-17-123-67-32 folios y 3 cds. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada Fecha Ut Supra