CSDJ - F11001010200020190267700ADJUNTA20200312121634-2020

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Laboral y Jurisdicción Contencioso Administrativa. Conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y el JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO BUCARAMANGA con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. GNR 292131 del 5 de noviembre de 2013, proferida por la ADMINISTRADORA DE PENSIONES - COLPENSIONES, mediante la cual se le reconoció una pensión de sobreviviente a la señora MARLENE CAMACHO DE URIBE, en contravía de la Constitución y la ley. (Acción de Lesividad). Se asigna la competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., Once (11) de marzo de dos mil veinte (2020) Magistrada Ponente: Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado No. 110010102000201902677 00 (17357-39) Aprobado Según Acta de Sala No. Sala No. 23 de la misma fecha ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y el JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO BUCARAMANGA, con ocasión del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho formulado a través de

apoderado, por LA ADMINISTRADORA DE PENSIONESCOLPENSIONES, contra MARLENE CAMACHO DE URIBE.

ANTECEDENTES 1.- Mediante apoderado judicial la ADMINISTRADORA DE PENSIONES - COLPENSIONES, presentó ante la jurisdicción contenciosa acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. GNR 292131 del 5 de noviembre de 2013 proferida por la entidad demandante, mediante la cual se le reconoció una pensión de sobreviviente a la señora MARLENE CAMACHO DE URIBE a partir del 7 de julio de 2012, en contravía de la Constitución y la Ley otorgándose dicho reconocimiento al cual no tenía derecho. Como consecuencia de la anterior, solicita: “Se ordene la devolución de la totalidad de los valores girados y pagados a la accionada o a nombre de esta, por concepto de sobreviviente, retroactivo en la nómina y aportes al sistema de seguridad social integral – eps-, desde el periodo 201312, hasta que deje de producir efectos jurídicos el acto administrativo objeto de este medio de control ”. (fl. 1-7 c.o.). 2.- Una vez sometida a reparto, le correspondió al JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA , el cual en Audiencia Inicial del 4 de octubre de 2018 al resolver las excepciones previas declaró la falta de jurisdicción y competencia, teniendo en cuanta que “En el caso concreto encuentra el Despacho que a folios 199 a 200 del expediente obra reporte de semanas cotizadas en pensiones del afiliado ÁLVARO URIBE (Q.E.P.D), quien en vida se

identificaba con cédula de ciudadanía No. 5.563.766, observándose que todos los tiempos de cotizaciones fueron realizadas en el sector privado, como empleado dependiente y como cotizante del régimen subsidiado. Así las cosas, al no ostentar el causante ALVARO URIBE (Q.E.P.D), la calidad de empleado público, no tiene este Juzgado la competencia para conocer de la presente demanda al no acreditar las condiciones establecidas en el artículo 104 numeral 4 del CPACA, tendiendo en cuenta que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa tiene asignada por vía residual el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción, conforme lo dispuesto en el artículo 15 del CGP, atribución que en el presente asunto le ha sido atribuida expresamente a la Jurisdicción Ordinaria por la naturaleza del trabajador en relación con el conflicto laboral..” Como consecuencia teniendo en cuenta lo plasmado el despacho ordenó remitir por competencia las diligencias a los Juzgados Laborales del Circuito de Bucaramanga (Reparto). Ante dicha decisión el abogado de la parte demandante interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto el 20 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander quien confirmo el auto de primera instancia (fl. 248 -252 c.o.). 3.- El proceso fue repartido al JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO BUCARAMANGA, quien igualmente mediante auto del 7 de noviembre de 2019 indicó carecer de jurisdicción para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que: “En el presente asunto las pretensiones de la demanda se contraen a declarar

la nulidad de la Resolución GNR 292131 del 5 de noviembre de 2.013 proferida por Colpensiones, y a título de restablecimiento del derecho se ordene a la señora Marlene Camacho de Uribe, devolver a Colpensiones todo lo pagado en virtud del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que no debió recibir. Es decir, la parte demandante fija como competente a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, dado que su fin principal es ejercer la acción de lesividad, de la cual no se ha atribuido competencia para resolver a los jueces laborales, en ese sentido tal posición respecto a la jurisdicción y competencia, ha sido refrendada por la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, entidad que ha precisado en asuntos de similares contornos al aquí escrutado que, cuando se trata de la acción de lesividad, la competencia radica en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en atención a que la pretensión principal busca lograr la anulación de un acto administrativo que la misma autoridad accionante expidió junto con la consecuente restitución de las cosas a su estado anterior, independientemente de que se trate de uno que cree derechos en favor de un particular.” De acuerdo a lo anterior, el Juzgado Laboral consideró que el asunto debe ser de conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, provocando conflicto de competencia y remitiendo las diligencias a esta Colegiatura para su pronunciamiento. (fls. 266 – 268 c.o.). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- De la Competencia De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2

del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones

Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar

justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la

participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Aclaración previa. Quien funge aquí como Magistrada Ponente se permite aclarar que si

bien ha manifestado impedimento para conocer de los procesos en los cuales es parte la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, por cuanto instauró una demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra dicha entidad radicado No. 110013335015201200208 00, tramitada en segunda instancia, en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – ORAL SECCIÓN SEGUNDA, Magistrado Ponente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA, de la cual desistí en memorial presentado el 21 de febrero de 2015, siendo aceptado por el Despacho en auto del 9 de marzo de 2015, ante la reiterativa negación de aceptar la declaración de impedimento por parte de esta Corporación, por ejemplo en los siguientes radicados: 110010102000 201500708 00, Sala 97 del 20 de octubre de 2016 y 110010102000 201602610 00, Sala 90 del 21 de septiembre de 2016, entre otros, la Magistrada que funge como ponente en aras del principio de celeridad y eficacia, opta por no continuar realizando tales manifestaciones. 3.- Del Caso en Concreto Mediante apoderado judicial la ADMINISTRADORA DE PENSIONESCOLPENSIONES, presentó ante la jurisdicción contenciosa acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. GNR 292131 del 5 de noviembre de 2013 proferida por la entidad demandante, mediante la cual se le reconoció una pensión de sobreviviente a la señora MARLENE CAMACHO DE URIBE a partir del 7 de julio de 2012, en contravía de la Constitución y la Ley

otorgándose dicho reconocimiento al cual no tenía derecho y como consecuencia en aras de restablecer el derecho solicitó se le condene a devolver todos y cada uno de los dineros recibidos por concepto de dicha pensión. (fls. 1-7 c.o.). Pues bien, se observa, que en el presente asunto involucra un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia no es exactamente eso sino dejar sin efecto jurídico una acto administrativo que reconoció un derecho especifico y concreto, por lo tanto desde ya debe advertirse que no es la Jurisdicción Ordinaria la que debe conocer de dicho asunto. Es decir, cualquier entidad pública está en capacidad de ejercer todas y cada una de las acciones, como las de nulidad, la de restablecimiento del derecho, la de reparación directa y cumplimiento, las relativas a contratos y la de definición de competencias. Ahora bien, en cuanto respecta a la denominada doctrinal y jurisprudencialmente “ACCIÓN DE LESIVIDAD”, siendo esta figura a la que se ajusta la acción impetrada por el Actor, tenemos que, no hay una concreta ordenación legal, se trata simplemente de una forma especial que adquiere las genéricas del Código. Entonces, las autoridades administrativas, a través de una acción no específica, pero bajo la habilitación legal de ejercer las acciones establecidas, pueden refutar sus propios actos. Por lo anterior, y a través de una acción judicial, el demandante pretende la nulidad de un acto jurídico (la Resolución No. GNR 292131 del 5 de noviembre de 2013) expedido por ella misma. Así las cosas, no puede esta Sala concluir distinto a que la competente

para conocer de la diligencia referenciada es la Jurisdicción Contencioso Administrativa en tanto la acción de lesividad posee las siguientes características especiales: 1.) Hace parte de una habilitación especial y legal. 2.) Refiere sólo para sujetos determinados como los son las autoridades administrativas. 3.) Se trata de impugnar actos administrativos, independientemente que sean o no creadores de situaciones particulares. 4.) No existe en el Código Procesal del Trabajo, una habilitación de tal envergadura para un empleador. Véase, como le es permitido a las entidades públicas corregir posibles yerros proferidos por ellas a través de sus actos administrativos con los cuales definen situaciones que afectan de una u otra forma, el normal funcionamiento de tales establecimientos. Adicionalmente es dable traer a colación el artículo 97 de la Ley 1437 de 2001 que a la letra reza: “Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución y la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la administración considera que el acto incurrió por

medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional”. Igualmente el Consejo de Estado en sentencia del 23 de abril de 2015 con radicación No. 110010325000201301805 00 reiteró: “un ejemplo de la naturaleza reglada de la aludida facultad de la Administración de demandar sus propios actos administrativos, es el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, que al regular lo relacionado con la revocación de los actos de carácter particular y concreto en caso de ser contrario a la Constitución o la ley, en sus incisos 2° y 3°, establece que si el titular de la situación jurídica creada por un acto administrativo niega el consentimiento para su revocatoria, la autoridad deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin necesidad de agotar el procedimiento previo de la conciliación, y obligatoriamente solicitar la suspensión provisional. Y es que los medios de control consagrados en la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, han sido determinados, fijados y/o diseñados por el legislador, en ejercicio de su atribución y/o competencia, de estirpe constitucional, de libertad de configuración legislativa, y por lo tanto deben acatados por el operador jurídico, sin ser desnaturalizados, y mucho menos pueden ser transfigurados o cambiados por el arbitrio del demandante, dado que son mecanismos judiciales de creación legal y se encuentran contenidos en normas procesales de orden público y por consiguiente de

obligatorio cumplimiento, cuya instrumentalización no puede quedar al antojo de las partes procesales”. Por tanto, la administración al expedir un acto administrativo que reconoce u otorga derechos a particulares, deberá discutir su legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues es demandante de su propio acto, lo que se ha considerado doctrinalmente como acción de lesividad, debido a que lesiona los intereses de la propia administración. En consecuencia, se dirimirá el conflicto objeto de estudio en el sentido de asignar la competencia a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia suscitado entre JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y el JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO BUCARAMANGA, asignando el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el primero de los nombrados, Despacho al cual se le remitirá la actuación. SEGUNDO.- Remitir copia de esta providencia al JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO BUCARAMANGA, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Presidenta

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

CARLOS MARIO CANO DIOSA

Magistrado Magistrado

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial