CSDJ - F11001010200020190271000ADJUNTA20200206150755-2020

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Laboral y Jurisdicción Contencioso Administrativa Conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el TRIBUNAL ADMNISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB-SECCIÓN C y el JUZGADO DIEZ LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ con ocasión de los actos administrativos: Resolución GNR No. 39485 del 16 de marzo de 2013, en la que COLPENSIONES reconoció una pensión de vejez que no le correspondía, toda vez que no se ajustaba a derecho, debido a que la beneficiaria no hacía parte del régimen de transición. (Acción de Lesividad). Se asigna la competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., cinco (05) de febrero de dos mil veinte (2020) Magistrada Ponente: Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado No. 110010102000201902710 00 (17369-39) Aprobado Según Acta de Sala No. 09 de la misma fecha ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el TRIBUNAL ADMNISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUB-SECCIÓN C y el JUZGADO DIEZ LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con ocasión del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho formulado a través de apoderado, por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE

PENSIONES-COLPENSIONES-, contra la señora NANCY TOVAR DANIEL, en razón de la expedición del acto administrativo – Resolución GNR No. 39485 del 16 de marzo de 2013, en la que COLPENSIONES, reconoció una pensión de vejez que no le correspondía, toda vez que no se ajustaba a derecho, debido a que la beneficiaria no hacía parte del régimen de transición. ANTECEDENTES RELEVANTES 1.- El día 17 de octubre de 2017, mediante apoderado judicial la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES-, presentó ante la jurisdicción contenciosa acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos: Resolución GNR No. 39485 del 11 de marzo de 2014, en la que COLPENSIONES reconoció una pensión de vejez que no le correspondía, toda vez que no se ajustaba a derecho, debido a que la beneficiaria no hacía parte del régimen de transición.. El libelo contenía la siguiente pretensión:

1. Que se declare la Nulidad de la Resolución GNR No. 39485 del 16 de marzo de 2013, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, mediante la cual se reconoce una pensión de vejez a favor de la señora NANCY TOVAR DANIEL, en una cuantía de $2.069.976 a partir del 1 de octubre de 2012, teniendo en cuenta 1.1614 semanas con un IBL de $2.464.257 al cual se aplicó una tasa de reemplazo del 84% en aplicación del Decreto 758 de 1990,

sin tener en cuenta que la beneficiaria no conserva el régimen de transición, al tiempo en que se presentó el traslado de régimen de Ahorro Individual con Solidaridad , al Régimen de Solidaridad de Prima Media con Prestación Definida y por lo consiguiente dicha prestación no se ajusta a derecho. (fl. 924 c.o) 2.- Arrimadas las diligencias al TRIBUNAL ADMNISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUB-SECCIÓN C, célula judicial que en auto del 27 de mayo de 2019, declaró no ser competente en el caso en autos, argumentando que: “Ahora bien, tratándose de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de Lesividad, relativos a la relación laboral de los trabajadores privados y la seguridad social de los mismos, este Despacho venía conociendo de tales asuntos, en atención a varios pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura; sin embargo, en reciente Jurisprudencia del H. Conejo de Estado se dejó claro: Por último es relevante aclarar que si bien Colpensiones presenta demanda de nulidad simple en modalidad de Lesividad, en este asunto el objeto de controversia no es la legalidad del acto administrativo, sin o que lo pretendido es definir si el señor Jesús Antonio Segura Campaz es beneficiario de la indemnización sustitutiva. Por ende, no prospera el argumento de la entidad demandante en el sentido que esta Corporación es competente por cuanto se debate la legalidad de un acto administrativo, pues en vigencia de la Ley 1437 de 2011, para definir el juez

competente cuando se controvierte temas sobre la seguridad social, se aplica la regla prevista en el ordinal 4 del artículo 104 del CPACA y la excepción de competencia determinada en el ordinada 4 del artículo 104 ibidem. En atención a lo anterior, se declara la falta de jurisdicción para conocer del asunto de la referencia y se ordene su remisión a los juzgados de pequeñas causas laborales de Cali (lugar donde surtió la reclamación del derecho de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 y 12 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.)” En consecuencia, ordenó remitir el proceso a los Jueces Laborales del Circuito de Bogotá, con el fin de que fuese asignado para lo de su competencia. (fls. 114-119 c.o) 3.- Por reparto correspondió el caso al JUZGADO DIEZ LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, despacho que profirió auto adiado el 7 de noviembre de 2019, en el cual declaró la falta de competencia en razón a lo siguiente: “(…) En casos similares, ya se ha pronunciado el Consejo de Estado en sentencias como la del Consejo de Estado A de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda Subsección B, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, del 31 de enero de 2018 con Rad. No. 05001233300020140005802, en la que conoció sobre la declaración de la nulidad del acto administrativo de reconocimiento pensional. Por lo anterior, la jurisdicción Contenciosa Administrativa es la encargada de controlar a la Administración Pública en su actuar, materializado en los actos administrativos, hechos administrativos,

operaciones administrativas y contratos estatales, procurando certeza jurídica a las situaciones jurídicas ambivalentes y dirimiendo los conflictos que se presenten entre los particulares y el Estado (a través de sus administradoras) o entre las entidades públicas. En consecuencia, aunado a la insistencia del apoderado de la parte demandante en cuanto a que su solicitud versa sobre la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo de solicitud de la medida provisional, esto le corresponde conocer a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.” Así pues, dicho Despacho promovió conflicto negativo de competencia y remitió las diligencias a esta Colegiatura para su pronunciamiento. (fls. 165 – 166 c.o.) CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- De la Competencia De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo

19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala

Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién

corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Aclaración Previa: Quien funge aquí como Magistrada Ponente ha manifestado impedimento para conocer de los procesos en los cuales es parte COLPENSIONES, por cuanto instauró una demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra COLPENSIONES radicado No. 110013335015201200208 00, tramitada en segunda instancia, en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – ORAL SECCIÓN SEGUNDA, Magistrado Ponente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA, de la cual desistí en memorial presentado el 21 de febrero de 2015, siendo aceptado por el Despacho en auto del 9 de marzo de 2015 ante la reiterativa negación de aceptar dicha declaración, por ejemplo en los siguientes radicados: 110010102000 201500708 00, Sala 97 del

20 de octubre de 2010 y 110010102000 201602610 00, Sala 90 del 21 de septiembre de 2106, entre otros, la sustanciadora en aras del principio de celeridad y eficacia, optó por no continuar realizado tales manifestaciones. 3.- Del Caso en Concreto: Mediante apoderado judicial la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES-COLPENSIONES-, presentó ante la jurisdicción contenciosa acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES-, contra la señora NANCY TOVAR DANIEL en razón de la expedición de los actos administrativos: Resolución GNR No. 39485 del 16 de marzo de 2013, en la que COLPENSIONES, reconoció una pensión de vejez que no le correspondía, toda vez que no se ajustaba a derecho, debido a que la beneficiaria no hacía parte del régimen de transición. (fls.9 – 24 c.o.). Pues bien, se observa, que el presente asunto involucra un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia no es exactamente eso sino dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho especifico y concreto, por lo tanto desde ya debe advertirse que no es la Jurisdicción Ordinaria la que debe conocer de dicho asunto. Es decir, cualquier entidad pública está en capacidad de ejercer todas y cada una de las acciones, como las de nulidad, la de restablecimiento del derecho, la de reparación directa y cumplimiento, las relativas a contratos y la de definición de competencias. Ahora bien, en cuanto respecta a la denominada doctrinal y

jurisprudencialmente “ACCIÓN DE LESIVIDAD”, siendo esta figura a la que se ajusta la acción impetrada por el Actor, tenemos que, no hay una concreta ordenación legal, se trata simplemente de una forma especial que adquiere las genéricas del Código. Entonces, las autoridades administrativas, a través de una acción no específica, pero bajo la habilitación legal de ejercer las acciones establecidas, pueden refutar sus propios actos. Por lo anterior, y a través de una acción judicial, la demandante pretende la nulidad un acto jurídico expedido por ella misma. Así las cosas, no puede esta Sala concluir nada distinto a que la competente para conocer de la diligencia referenciada es la Jurisdicción Contencioso Administrativa en tanto la acción de lesividad posee las siguientes características especiales: 1. Hace parte de una habilitación especial y legal. 2. Refiere sólo para sujetos determinados como los son las autoridades administrativas. 3. Se trata de impugnar actos administrativos, independientemente que sean o no creadores de situaciones particulares. 4. No existe en el Código Procesal del Trabajo, una habilitación de tal envergadura para un empleador. Véase, como le es permitido a las entidades públicas corregir posibles yerros proferidos por ellas a través de sus actos administrativos con los cuales definen situaciones que afectan de una u otra forma, el normal funcionamiento de tales establecimientos. Adicionalmente, es dable traer a colación el artículo 97 de la Ley 1437 de 2001 que a la letra reza: “Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un

acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución y la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la administración considera que el acto incurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional”. Igualmente el Consejo de Estado en sentencia del 23 de abril de 2015 con radicación No. 110010325000201301805 00 reiteró: “un ejemplo de la naturaleza reglada de la aludida facultad de la Administración de demandar sus propios actos administrativos, es el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, que al regular lo relacionado con la revocación de los actos de carácter particular y concreto en caso de ser contrario a la Constitución o la ley, en sus incisos 2° y 3°, establece que si el titular de la situación jurídica creada por un acto administrativo niega el consentimiento para su revocatoria, la autoridad deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin necesidad de agotar el procedimiento previo de la conciliación, y obligatoriamente solicitar la suspensión provisional.

Y es que los medios de control consagrados en la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, han sido determinados, fijados y/o diseñados por el legislador, en ejercicio de su atribución y/o competencia, de estirpe constitucional, de libertad de configuración legislativa, y por lo tanto deben acatados por el operador jurídico, sin ser desnaturalizados, y mucho menos pueden ser transfigurados o cambiados por el arbitrio del demandante, dado que son mecanismos judiciales de creación legal y se encuentran contenidos en normas procesales de orden público y por consiguiente de obligatorio cumplimiento, cuya instrumentalización no puede quedar al antojo de las partes procesales”. Por tanto, la administración al expedir un acto administrativo que reconoce u otorga derechos a particulares, deberá discutir su legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues es demandante de su propio acto, lo que se ha considerado doctrinalmente como acción de lesividad, debido a que lesiona los intereses de la propia administración. En consecuencia, se dirimirá el conflicto objeto de estudio en el sentido de asignar la competencia a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en cabeza del TRIBUNAL ADMNISTRATIVO DE CUNDINAMARCA,

SECCIÓN SEGUNDA, SUB-SECCIÓN C.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia suscitado

entre TRIBUNAL ADMNISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN

SEGUNDA SUB-SECCIÓN C y el JUZGADO DIEZ LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, asignando el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el primero de los nombrados, Despacho al cual se le remitirá la actuación. SEGUNDO.- Remitir copia de esta providencia al JUZGADO DIEZ LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para su información.

TERCERO: INFÓRMESE por Secretaria Judicial al TRIBUNAL ADMNISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN C, en el cuaderno de segunda instancia obra memorial suscrito por la apoderada de COLPENSIONES, para lo de su cargo.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Presidenta

ALEJANDRO MEZA CARDALES

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial