CSDJ - F11001010200020190278100ADJUNTA20200206144259-2020

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veinte (2020) Magistrado Ponente: FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Rad. No. 110010102000201902781 00 Aprobada según Acta de Sala No. 9 de la fecha ASUNTO Corresponde a la Sala dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C”, y el JUZGADO VEINTICUATRO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con ocasión a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada a través de apoderado judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONEScontra la

señora MARÍA DEL PILAR LATORRE DE GUEVARA.

HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES RELEVANTES 1.- En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el artículo 138 del CPACA, por intermedio de apoderado judicial la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, el 22 de abril de 2016 inició acción judicial, a fin de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No GNR 221952 del 31 de agosto de 2013, por medio de la cual reconoció pensión de jubilación a favor de la señora MARÍA DEL PILAR LATORRE DE GUEVARA, sin el lleno de los requisitos.

En consecuencia a la anterior declaración, y a título de restablecimiento solicitó se ordene a la señora MARÍA DEL PILAR LATORRE DE GUEVARA, la devolución de los valores pagados por concepto de pensión de jubilación desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados hasta que se declare la suspensión provisional o la nulidad del mismo, en ese sentido se ordene el pago de la indexación o los intereses a que haya lugar. Así mismo se ordene a la Entidad Promotora de salud Sanitas S.A. el reintegro del valor girado por concepto de salud a favor de la señora LATORRE DE GUEVARA, desde la fecha de inclusión en nómina hasta que se declare la suspensión provisional o la nulidad del acto administrativo objeto de litigio. 1.2.- En el contentivo de la demanda Colpensiones señaló, que mediante Resolución GNR 221952 del 31 de agosto de 2013 reconoció a favor de la señora MARÍA DEL PILAR LATORRE DE GUEVARA, pensión de jubilación de conformidad a lo establecido en el Decreto 758 de 1990, sin embargo con posterioridad a través de la Resolución VPB 27041 del 24 de marzo de 2015, por medio de la cual requirió a la accionada para que otorgara el consentimiento de la revocatoria del acto administrativo. 2.- Ahora bien presentada la demanda, por reparto correspondió al JUZGADO CINCUENTA Y SIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, SECCIÓN SEGUNDA, despacho judicial que en audiencia inicial instalada el 14 de junio de 2018, en la que resolvió declarar

infundadas las excepciones previas de falta de jurisdicción, caducidad y prescripción extintivas. Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de la demandada interpuso recurso de apelación, que por reparto correspondió al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C”, dependencia judicial que mediante proveído del 5 de diciembre de 2018, declaró su falta de jurisdicción para asumir el asunto de marras, al considerar: «Se reitera que como la actora al momento de efectuar su reclamación pensional no tenía la condición de empleada pública, la competencia para conocer la controversia planteada escapa a esta Jurisdicción, en ese orden de ideas, quien debe conocer de este asunto es la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. De conformidad con lo anterior, se deduce a todas luces que, este Tribunal carece de jurisdicción para conocer del presente asunto y, en su lugar, su conocimiento corresponde a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá (Reparto)» (Fls. 191 al 195) 3.- Ahora bien, realizado el reparto del asunto, correspondió al JUZGADO VEINTICUATRO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, autoridad judicial que resolvió mediante providencia del 16 de mayo de 2019, declarar la carencia de jurisdicción para conocer el asunto, señalando: «Así las cosas, sería el caso estudiar la admisibilidad de la presente demanda, sin embargo, revisado el expediente y conforme lo señalado

por la parte actora en el líbelo demandatorio (fl 81 a 86), se evidencia que las pretensiones del proceso se encuentran encaminadas a obtener la nulidad de la Resolución GNR 221952 del 31 de agosto de 2013 proferida por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, para que a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la señora MARÍA DEL PILAR LATORRE DE GUEVARA a efectuar la devolución de los valores pagados a partir de su inclusión en nómina de pensionados debidamente indexados, así como el reintegro de los pagos realizados en favor de la EPS SANITAS S.A., por consiguiente, el presente asunto se enmarca dentro del trámite conocido como "ACCIÓN DE LESIVIDAD", a través del cual el estado y las entidades públicas acuden a las autoridades judiciales para impugnar sus propias decisiones. En conclusión, como este Juzgado no es el competente para conocer del presente proceso, se suscitara el conflicto negativo de competencia con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección SegundaSubsección "C", conforme lo establecido en los artículos 256 numeral 6° de la Constitución Política y Art. 112, numeral 2° de la Ley 270 de 1996» (Fls 199 al 200)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de

competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de

competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla

general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la

convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Objeto del presente conflicto. El objeto del presente conflicto radica en determinar cuál es la jurisdicción competente para el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que a través de apoderado judicial interpuso la

ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES a fin de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No GNR 221952 del 31 de agosto de 2013, por medio de la cual reconoció pensión de jubilación a favor de la señora MARÍA DEL PILAR LATORRE DE GUEVARA, sin el lleno de los requisitos, - Acción de Lesividad. 3.- Del caso en concreto Así pues, encuentra la Sala en aras a dirimir la controversia planteada, se procederá a atender la pretensión principal de la demanda, pues ésta se dirige al pronunciamiento por vía judicial para que se declare la nulidad Resolución No GNR 221952 del 31 de agosto de 2013, por medio de la cual reconoció pensión de jubilación a favor de la señora MARÍA DEL PILAR LATORRE DE GUEVARA, sin el lleno de los requisitos, emitido por la

ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES.

Como primera medida, la Sala encuentra que la Ley 712 de 2001 que modificó el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso señaló en cuanto a la Jurisdicción Ordinaria lo siguiente: “Artículo 2o. competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de: (...) “4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con

contratos.” Al efecto, el presente litigio surge con ocasión de la Resolución No GNR 221952 del 31 de agosto de 2013, proferida por una entidad pública, por medio de la cual reconoció a favor de la señora MARÍA DEL PILAR LATORRE DE GUEVARA, pensión de jubilación, pero sin el lleno de requisitos. Así las cosas, no puede esta Sala concluir distinto a que la competente para conocer de la diligencia referenciada es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en tanto el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho señalada en la Ley 1437 de 2011 lo siguiente: “ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, (…). En ese sentido, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, en sentencia del 21 de julio de 2016, respecto de la Acción de Lesividad señaló lo siguiente: «El Código Contencioso Administrativo no consagra la acción de lesividad

como autónoma e independiente, no obstante, su ejercicio puede hacerse a través de la acción de nulidad simple cuando no se busque el restablecimiento del derecho o de nulidad y restablecimiento del derecho cuando sí se pretenda este1. La administración puede hacer uso de ella cuando no pueda revocar directamente el acto que vulnera el ordenamiento jurídico a través del 1“[…] Ambas acciones (artículos 84 y 85 del C.C.A.) prevén la titularidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho en las expresiones “toda persona”, que en sentido amplio comprenden a las personas de derecho público, como se evidencia armónicamente del contenido del artículo 149 ibídem, que faculta a las entidades públicas y a las privadas que cumplan funciones públicas para que obren como demandantes o demandadas y para que interpongan las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo […]” Sentencia Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “B”. Consejero ponente: Bertha Lucia Ramírez de Páez. Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil diez (2010). Radicación número: 23001-23-31-000-2009-00049-01(1361-09). Actor: Departamento de Córdoba. Demandado: Departamento de Córdoba. mecanismo de la revocatoria directa por no cumplirse los requisitos señalados para el efecto por la norma, verbi gracia, como cuando en el caso de los actos de contenido particular, no se logra el consentimiento del directamente afectado con la decisión tal como lo exige el artículo 73 del C.C.A. En esa medida lo que busca la administración con la acción de lesividad, es

debatir la legalidad de sus propias decisiones, para poner fin a una situación que considera irregular y en consecuencia, hacer cesar sus efectos. Ahora, la decisión de sí el acto administrativo contraviene o no la Constitución y la Ley, es precisamente el objeto de la acción de lesividad, la cual está en manos del Juez Contencioso Administrativo, quien puede avalar el mismo o declarar su nulidad. Siendo necesario entonces que se surta el proceso para que sea posible determinar la legalidad o no del acto cuestionado» Lo anterior sin lugar a dudas, reafirma que el juez natural del presente conflicto no es otro, que el Juez de lo Contencioso Administrativo, esto en consideración a que si bien la Ley 1437 de 2011, en su articulado no consagra la acción de lesividad, la misma puede ser ejercida a través de los medios de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de debatir la legalidad de sus propias decisiones, cuando no le sea posible revocar el acto, que vulnera el ordenamiento jurídico. Igualmente la Corte Constitucional ha mencionado en la Sentencia T-023 DE 2012 lo siguiente: “La Sala de lo Contencioso Administrativo ha concluido que la nulidad y restablecimiento del derecho es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, a través de la cual la persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, como en efecto de la vigilancia de un acto administrativo viciado de nulidad, puede solicitar que se declare la nulidad del mismo y que, como consecuencia, se le restablezca

su derecho o se repara el daño”. De otra parte, se entiende que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento que no provengan de un contrato de trabajo, y que se controviertan actos de cualquier entidad pública de conformidad con lo señalado en el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En tal orden, se trata de un asunto de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues el derecho reclamado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ataca un acto administrativo, controversia propia de conocimiento de los Jueces Administrativos, jurisdicción a la cual se le remitirá la presente actuación para lo de su cargo. En consecuencia, el competente para conocer de la demanda en cuestión, es el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C”, a quien se le asignará. Así, de acuerdo con lo anterior, el control y juzgamiento de los actos de las autoridades públicas, en desarrollo de esa actividad administrativa, corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la medida que tal actividad prevista en su contenido, proyección y finalidad en el ejercicio de funciones estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos o a través de los contratos estatales. Por lo anterior, la Sala encuentra acierto en lo manifestado por el Juez Ordinario, al identificar las pretensiones de la demandante, circunstancia que sin lugar a dudas, establece el conocimiento del juez administrativo del

presente asunto. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” y el JUZGADO VEINTICUATRO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMITIR copia de esta providencia al JUZGADO VEINTICUATRO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para su información.

TERCERO: Por Secretaría Judicial, líbrense las comunicaciones de ley.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Presidenta

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA

ALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN

CARVAJAL

Magistrado Magistrado

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA

BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

ACLARACIÓN DE VOTO

Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Radicación No. 110010102000201902781-00 Aprobado en Sala No. 09 del 5 de Febrero de 2020 Con el debido respeto me permito manifestar mi ACLARACIÓN DE VOTO en relación con la decisión aprobada, para indicar que me ha sido negado de forma reiterada por la Sala los impedimentos manifestados cuando se encuentra vinculado COLPENSIONES, por tanto, la suscrita en aras del principio de celeridad y eficacia atendiendo mis deberes funcionales, participó en el estudio del asunto de la referencia. De los Señores Magistrados, en los anteriores términos dejo planteada mi aclaración de voto. Se remite a la Secretaría Judicial un expediente de 4 cuadernos con 19-19-228-52 folios y 2 Cds. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada Fecha Ut Supra