CSDJ - F11001010200020200022900ADJUNTA20200310121730-2020

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veinte (2020) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No. 110010102000202000229 00 Aprobado según Acta de Sala No.19 de la misma fecha

I. OBJETO DE LA DECISION Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones surgido entre el JUZGADO 10° LABORAL DEL CIRCUITO DE CALI y el JUZGADO 13° ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE LA MISMA CIUDAD, con ocasión de la demanda ordinaria presentada por la empresa promotora de salud “Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR E.S.S., en adelante Emssanar, contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social.

II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- El 13 de diciembre de 2016, Emssanar promovió formalmente a través de apoderado una demanda ordinaria laboral de primera instancia contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social1, tendiente a que se le reconozca el pago de las sumas de dinero en las que tuvo que incurrir, tras asumir los gastos de la cobertura efectiva de medicamentos, no incorporados en el plan Obligatorio de salud – POS, los cuales no fueron financiados en las Unidades de Pago por Capitación (UPC) ; y que fueron requeridos en

cumplimiento a lo dispuesto en diferentes órdenes judiciales y disposiciones del Comité Técnico, cuyo valor fue asumido íntegramente por la entidad demandante. 2.- La demanda le correspondió por reparto al Juzgado 10° Laboral del Circuito de Cali, autoridad judicial que mediante auto del 15 de julio de 1 Fl. 8 y s.s., c. ppal.

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000229 00 2 20192, se declaró sin competencia para asumir la dirección de este asunto al argüir que “la parte actora no menciona el surtimiento de algún trámite administrativo de recobros frente al FOSYGA, no hay duda que el objeto (o materia) de la discusión gira entorno a la glosa de solicitudes de recobro por servicios y medicamentos – NO POSa cargo de Fosyga, por lo que atendiendo a la naturaleza de los dineros reclamados y de la entidad llamada a responder, la competencia para conocer del presente proceso recae sobre el Juez de lo Contencioso Administrativo”, a quien resolvió remitir las diligencias para lo de su cargo. 3.- Arrimado el expediente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, le fue asignado por reparto el conocimiento de este asunto al Juzgado 13° Administrativo Oral del Circuito de Cali, estrado judicial que en auto del 14 de noviembre de 20193, formuló pugna negativa de competencia, al declararse sin la misma para asumir la dirección sobre el particular, pues a su juicio lo

solicitado por EMSSANAR EPSS en el presente proceso es la declaratoria de responsabilidad de la NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL – FOSYGA por omitir el pago de la suma de $278.498.930,20, por concepto de recobros realizados con base en fallos de tutela, situación que ya fue zanjada en un caso anómalo por esta Colegiatura, bajo el radicado No. 201401722, en el cual se decidió que dicho asunto, le compete a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, con fundamento en el artículo 12 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre las autoridades judiciales arriba reseñadas.

Es necesario aclarar que si bien es cierto, el Acto Legislativo 02 del 1° de julio de 2015, modificó el Capítulo 7 del Título VII de la Constitución Política, 2 Folio 126 3 Folio 130

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000229 00 3 suprimiendo el Consejo Superior de la Judicatura, también lo es que en sus artículos 18 y 19, estableció unas medidas transitorias con el fin de garantizar la continuidad en el ejercicio de las funciones que se encontraban a su cargo.

En este sentido, estipuló que “Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. Aunado a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, analizando este aspecto, consideró: “De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”4 (resaltado nuestro). En consecuencia, como en la actualidad esta Sala conserva sus funciones y competencias, se encuentra facultada para emitir la decisión que en derecho corresponda en el presente asunto. 2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, o a la Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, 4 Magistrado Sustanciador Luis Guillermo Guerrero Pérez.

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000229 00 4 conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro al ADRES de lo pagado por EMSSANAR E.S.S. - por prestaciones de salud y medicamentos que se encuentran por fuera del Plan Obligatorio de Salud – POSque fueron efectivamente prestadas a sus usuarios.

La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722 004 en la que se decidió el , conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal5, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios reinterpretativos de las normas constitucionales y legales6. 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula

general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud.

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000229 00

5 Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con

contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencias se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000229 00

6 Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por ello surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad

laboral y de seguridad social. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencia a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000229 00 7 procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”.

Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que

“los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto. En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente:

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000229 00

8 EMSSANAR E.S.S., busca demostrar como objetivo principal el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que fueron asumidas por aquella entidad que se destinaron a cubrir la prestación de servicios de salud

que no se encontraban incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante POS) al momento de la prestación del servicio a diferentes usurarios, los cuales inicialmente fueron reclamados a través del procedimiento administrativo especial de recobro y que fueron negados en forma infundada. Asimismo se pretende el reconocimiento de los perjuicios que ocasionó el desgaste administrativo propio de la gestión de dichos servicios como el ocasionado por la mora en el reconocimiento y pago pretendido. Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignaría a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), tratándose del recobro al Estado por prestaciones NO POS, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, y ello a su vez armonizado con él citado artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 literal f) adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011. Así lo reiteró la Corte Constitucional en Sentencia C-119 de 2008, mediante la cual se hizo el estudio de constitucionalidad de ese mismo artículo 41, al

manifestar: "Ahora bien, para determinar cuáles son las autoridades judiciales que originalmente tuvieron la competencia asignada a la Superintendencia, cuyo superior jerárquico está llamado a tramitar el recurso de apelación respecto de las decisiones judiciales asignadas por la norma bajo examen, debe tenerse en cuenta lo siguiente: Lo anterior significa que en el caso de las atribuciones judiciales

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000229 00 9 asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia, multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito

(o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial” (Subrayado y negrilla fuera de texto) Destaca la Sala que frente al tema relacionado con el Sistema de Seguridad Social y la forma de ejecución de los recursos que lo conforman esta Corporación unificó su jurisprudencia desde la providencia identificada con el radicado No. 110010102000201402763 00 (10033-21), M.P. JULIA EMMA

GARZON DE GÓMEZ, aprobada en Sala No. 99 del 3 de Diciembre de 2014, y hoy con el proveído de radicado No. 1100101020002019012299-00, M.P. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS, aprobado en Sala No. 62 del 4 de Septiembre de 2019. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.

RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre el JUZGADO 13° ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI, y el JUZGADO 10° LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y de Seguridad Social, representada por el ultimo de los mencionados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000229 00

10

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al JUZGADO 13° ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI, para su información.

TERCERO: Por Secretaría Judicial líbrense las comunicaciones de ley.

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Presidenta

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000229 00

11

C CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial