CSDJ - F11001010200020200023200ADJUNTA20200723223621-2020

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Laboral y Jurisdicción Contencioso Administrativa Conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre EL JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI Y EL JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE CALI con ocasión del acto administrativo – Resolución ISS 001445 del 28 de marzo de 1994, expedidas por la Administradora colombiana de pensiones-COLPENSIONES que ordenó el reconoce un incremento pensional del 14% a favor del señor JORGE OCAMPO QUINTERO, ya que esta mesada pensional, no debió ser reconocida, al demandado, porque no cumple con los requisitos establecidos en el decreto 758 de 1990. (Acción de Lesividad). Se asigna la competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020) Magistrada Ponente: Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado No. 110010102000202000232 00 (17472-39) Aprobado Según Acta de Sala No. 68 ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI y el JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE CALI, con ocasión del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho - lesividad, formulado a través de

apoderado, por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, contra el señor JORGE OCAMPO

QUINTERO.

ANTECEDENTES RELEVANTES 1.- El día 5 de julio de 2019, mediante apoderado judicial, la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES, presentó ante la jurisdicción contenciosa acción de nulidad y restablecimiento del derecho – lesividad, en contra del acto administrativo – Resolución ISS 001445 del 28 de marzo de 1994, en la que el ISS, hoy COLPENSIONES, reconoce un incremento pensional del 14%, por persona a cargo, a favor del señor JORGE OCAMPO QUINTERO, este incremento pensional no debió ser reconocido, al demandado, porque no cumple con los requisitos establecidos en el Decreto 758 de 1990, y la fecha de reconocimiento pensional fue el 31 de diciembre de 1995, data posterior a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, norma que derogó orgánicamente el artículo 21 del Decreto 758 de 1990, además el libelo contenía las siguientes pretensiones: 1. “Que se declare la Nulidad parcial de la Resolución ISS 001445 del 28 de marzo de 1994, en la que el ISS hoy COLPENSIONES reconoce un incremento pensional del 14%, por persona a cargo a favor del señor JORGE

OCAMPO QUINTERO.

2. Se ordene al demandado la devolución, de lo pagado por concepto del incremento pensional, a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados del acto administrativo Resolución ISS 001445 del 28 de marzo de 1994.”1

2.- Una vez sometida a reparto, le correspondió al JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI, despacho que profirió auto interlocutorio No 581, adiado el 21 de agosto de 2019, en la cual el magistrado ponente declaró su falta de jurisdicción y competencia, teniendo en cuenta que: “Una vez revisado el presente expediente, el Despacho observa que no es competente para conocer del presente asunto por falta de jurisdicción, ya que en efecto, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su artículo 104 No 4°, indica lo siguiente: ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1 Fls 3-6 (…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.

Por su parte, la misma codificación preceptúa que asuntos no conoce esta jurisdicción, y para el caso que nos ocupa, es menester referirnos a aquella consagrada en el No 4° del artículo 105 ibídem, que exceptúa de competencia los conflictos de

carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Por otro lado, la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce de los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo, ello tal como lo señala el artículo 2° numeral 4° de la ley 712 de 2001, así como las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea su naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.” Como consecuencia de lo expuesto, el despacho se abstuvo de avocar conocimiento, declaró su falta de competencia y ordenó remitir por competencia las diligencias a los Juzgados Laborales de circuito de Cali, (reparto), para lo de su cargo.2 3.- Arribadas las diligencias al JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE CALI, este Despacho, mediante auto del 25 de octubre de 2019, declaró su falta de competencia argumentando que: “(…) Más aún, por tratarse de un acto que nació a la vida jurídica con vicios coetáneos en su formación, del cual se pretende la anulación, en 2 Fls 15-16 razón a la ilegitimidad sobreviviente, que tiene carácter declarativo, es competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que la declaración judicial de inexistencia o nulidad pretendida en el proceso, tiene como fin la extinción del acto mismo, así como la cesación de sus efectos jurídicos y n o, la de definir sobre la procedencia o no, de un

derecho entre un afiliado y COLPENSIONES. El artículo 2° del Código Procesal del Trabajo determina la competencia a seguir y, dentro de los eventos que taxativamente indica no se encuentra de ningún modo la nulidad de los Actos Administrativos proferidos por la administración pública (…).” En consecuencia a lo anteriormente expuesto el despacho se abstuvo el conocimiento del proceso y promovió conflicto negativo de competencia entre éste y el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI, y remitió las diligencias a esta Colegiatura para su pronunciamiento.3 CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- De la Competencia De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. 3 Fls 20-23 Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo

Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros

de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura,

han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional

encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Aclaración Previa: Quien funge aquí como Magistrada Ponente ha manifestado impedimento para conocer de los procesos en los cuales es parte COLPENSIONES, por cuanto instauró una demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra COLPENSIONES radicado No. 110013335015201200208 00, tramitada en segunda instancia, en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – ORAL SECCIÓN SEGUNDA, Magistrado Ponente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA, de la cual desistió en memorial presentado el 21 de febrero de 2015, siendo aceptado por el Despacho en auto del 9 de marzo de 2015 ante la reiterativa negación de aceptar dicha declaración, por ejemplo en los siguientes radicados: 110010102000 201500708 00, Sala 97 del 20 de octubre de 2010 y 110010102000 201602610 00, Sala 90 del 21

de septiembre de 2106, entre otros, la sustanciadora en aras del principio de celeridad y eficacia, ha optado por no continuar realizado tales manifestaciones. 3.- Del Caso en Concreto Mediante apoderado judicial la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES-COLPENSIONES-, presentó ante la jurisdicción contenciosa acción de nulidad y restablecimiento del derecho – lesividad, en contra del acto administrativo – Resolución ISS 001445 del 28 de marzo de 1994, en la que el ISS, hoy COLPENSIONES, reconoce un incremento pensional del 14%, por persona a cargo, a favor del señor JORGE OCAMPO QUINTERO, este incremento pensional, no debió ser reconocido, al demandado, porque no cumple con los requisitos establecidos en el Decreto 758 de 1990, y la fecha de reconocimiento pensional fue el 31 de diciembre de 1995, data posterior a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, norma que derogó orgánicamente el artículo 21 del Decreto 758 de 1990. Se observa, que el presente asunto involucra un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia no es exactamente eso, sino dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho especifico y concreto, por lo tanto desde ya debe advertirse que no es la Jurisdicción Ordinaria la que debe conocer de dicho asunto. Es decir, cualquier entidad pública está en capacidad de ejercer todas y cada una de las acciones, como las de nulidad, la de restablecimiento del derecho, la de reparación directa y cumplimiento, las relativas a

contratos y la de definición de competencias. Ahora bien, en cuanto respecta a la denominada doctrinal y jurisprudencialmente “ACCIÓN DE LESIVIDAD”, siendo esta figura a la que se ajusta la acción impetrada por el actor, tenemos que, no hay una concreta ordenación legal, se trata simplemente de una forma especial que adquiere las genéricas del Código. Entonces, las autoridades administrativas, a través de una acción no específica, pero bajo la habilitación legal de ejercer las acciones establecidas, pueden refutar sus propios actos. Por lo anterior, y a través de una acción judicial, la demandante pretende la nulidad de un acto jurídico expedido por ella misma. Así las cosas, no puede esta Sala concluir nada distinto a que la competente para conocer de la diligencia referenciada es la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en tanto la acción de lesividad posee las siguientes características especiales: 1. Hace parte de una habilitación especial y legal. 2. Refiere sólo para sujetos determinados como lo son las autoridades administrativas. 3. Se trata de impugnar actos administrativos, independientemente que sean o no creadores de situaciones particulares. 4. No existe en el Código Procesal del Trabajo, una habilitación de tal envergadura para un empleador. Véase, como le es permitido a las entidades públicas corregir posibles yerros proferidos por ellas a través de sus actos administrativos con los cuales definen situaciones que afectan de una u otra forma, el normal funcionamiento de tales establecimientos. Adicionalmente, es dable traer a colación el artículo 97 de la Ley 1437 de 2001 que a la letra

reza: “Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la administración considera que el actor incurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional”. Igualmente el Consejo de Estado en sentencia del 23 de abril de 2015 con radicación No. 110010325000201301805 00 reiteró: “un ejemplo de la naturaleza reglada de la aludida facultad de la Administración de demandar sus propios actos administrativos, es el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, que al regular lo relacionado con la revocación de los actos de carácter particular y concreto en caso de ser contrario a la Constitución o la ley, en sus incisos 2° y 3°, establece que si el titular de la situación jurídica creada por un acto administrativo niega el consentimiento para su revocatoria, la autoridad deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin necesidad de agotar el procedimiento previo de la conciliación, y obligatoriamente solicitar la suspensión

provisional. Y es que los medios de control consagrados en la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, han sido determinados, fijados y/o diseñados por el legislador, en ejercicio de su atribución y/o competencia, de estirpe constitucional, de libertad de configuración legislativa, y por lo tanto deben ser acatados por el operador jurídico, sin ser desnaturalizados, y mucho menos pueden ser transfigurados o cambiados por el arbitrio del demandante, dado que son mecanismos judiciales de creación legal y se encuentran contenidos en normas procesales de orden público y por consiguiente de obligatorio cumplimiento, cuya instrumentalización no puede quedar al antojo de las partes procesales”. Por tanto, la administración al expedir un acto administrativo que reconoce u otorga derechos a particulares, deberá discutir su legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que es demandante de su propio acto, lo que se ha considerado doctrinalmente como acción de lesividad, debido a que lesiona los intereses de la propia administración. En consecuencia, se dirimirá el conflicto objeto de estudio en el sentido de asignar la competencia a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa

en cabeza del JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL

CIRCUITO DE CALI.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia suscitado

entre JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO

DE CALI y el JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE CALI, asignando el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el primero de los nombrados, Despacho al cual se le remitirá la actuación. SEGUNDO.- Remitir copia de esta providencia al JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE CALI, para su información. TERCERO.- Comunicar a través de correo electrónico a las doctoras Angélica Margot Cohen Mendoza, apoderada de Colpensiones, la cual presento vía correo electrónico memorial informando que había sustituido poder en favor de la doctora Irene Johana Yate Forero.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Presidenta

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial