CSDJ - F11001010200020200049600ADJUNTA20200727143508-2020

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., dos (02) de julio de dos mil veinte 2020

Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Radicación No. 11001010200020200049600 Aprobado según Acta No. 064 de la misma fecha ASUNTO A TRATAR Se ocupa la Sala en dirimir el conflicto Negativo de Jurisdicciones, suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria representada por el JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN “E Y F”, con ocasión de la demanda promovida a través de apoderado judicial por la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIALUGPP, contra la señora MARÍA DE JESÚS BOCANEGRA GARCÍA.

ANTECEDENTES RELEVANTES

1. Mediante escrito presentado el 08 de agosto de 2019 (tal como consta en acta individual de reparto1) ante los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá, la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIALUGPP por medio de apoderado judicial, presentó demanda contra la señora MARÍA DE JESÚS BOCANEGRA GARCÍA, con la finalidad de que se

declare ilegal e ineficaz el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes 1 Folio 424 de C.P. No. 3.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO realizado a la señora María de Jesús Bocanegra García, mediante Resolución No. RDP 003292 del 31 de enero de 2017.

A su vez solicita se declaré que no ostento la calidad de compañera permanente y no hizo vida marital hasta la muerte del señor Jaime Galvis Zea, ni tampoco acreditó el requisito de convivencia, durante los últimos cinco (5) años continuos anteriores al fallecimiento del causante. Como consecuencia de lo anterior, solicita que se ordene a la demandada a reintegrar el pago de la totalidad de los dineros percibidos por concepto de mesada pensional, suma que debe ser actualizada. De igual forma, que sea condenada conforme a los principios ultra y extra petita, y se condene en costas procesales y agencias en derecho.

2. Presentada la demanda, por reparto le correspondió al JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, quien asumió conocimiento el 09 de agosto de 20192, y se pronunció mediante auto del 12 de noviembre de 20193, manifestando su falta de competencia para conocer del asunto y sustentada en el artículo 238 de la Constitución Política de Colombia, concluye que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa tiene a su cargo la facultad de pronunciarse sobre los actos administrativos en el marco de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo, en su artículo 137, que a la letra enseña: “ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro…” 2 Folio 424 C.P. No. 3. 3 Folio 425 C.P. No. 3. 2

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Así mismo, refiere que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, tiene competencia según lo dispuesto en el artículo 104 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es así que de manera taxativa se refiere a los procesos de los cuales son competentes para conocer, no obstante, se trae a colación el Auto del 28 de marzo de 2019 con radicado 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857-17), el cual consagrada de manera general las competencias y criterios determinantes para fijar el objeto sobre el cual recae esa Jurisdicción especializada, destacando, que: “… En materia de controversias laborales y de seguridad social, en

principio, la jurisdicción juzga: a. La legalidad de los actos administrativos generales con contenido laboral que expidan las entidades públicas y particulares que desempeñen funciones públicas. b. Las controversias laborales que surjan entre los servidores públicos sometidos a una relación legal y reglamentaria, y el Estado como su empleador…” Es así como se concluye por parte del Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá, que: “… La Jurisdicción Laboral se limita para conocer las controversias relacionadas con contratos de trabajo, y también con el sistema de seguridad social que se susciten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras. Por lo que el asunto a tratar no tiene origen en un contrato laboral ni mucho menos se enmarca en desacuerdos que se pueden presentar entre un afiliado y o empleador con una entidad de seguridad social… Resaltando que la competencia no se determina por la clase de trabajador que era el demandado, sino que se determina por el acto jurídico cuya revisión se pide, el propósito del proceso, las reglas jurídicas que sustentan las pretensiones de la demanda4…” En consecuencia, declaro su falta de jurisdicción para conocer de la demanda interpuesta por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE

GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA

4 Folio 426 C.P. No. 3. 3

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP por medio de apoderado judicial y ordenó el

envío de la actuación al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ.

3. En auto de fecha del 24 de enero de 20205, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F, manifiesta que no es competente para conocer del asunto, esto de conformidad con las pruebas allegadas, en las cuales se evidencia que la última vinculación del causante de la pensión fue como trabajador oficial y en tal calidad obtuvo su derecho pensional, esto a través de la Resolución No. 181 del 28 de enero de 2010. Resaltando que, el conflicto corresponde a un trabajador oficial, ya que la competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce de controversias relacionadas con empleados públicos.

En consecuencia, se declara la falta de jurisdicción para conocer del asunto, y en consecuencia se ordena remitir el asunto a esta superioridad para lo de su cargo6. Una vez cumplido el rito procesal que antecede se hacen indispensables las siguientes,

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones surgido entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción administrativa al tenor de lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, que precisa: “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las

siguientes atribuciones: (…) 5 Folio 431 C.P. No. 3. 6 Folio 434 C.P. No. 3.

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6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones…” Lo anterior, en armonía con lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, -Estatutaria de Administración de Justicia-, del siguiente tenor: “Artículo 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria

del Consejo Superior de la Judicatura:

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.” Ahora bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.

En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278

del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”.

Reiteró la Corte Constitucional que: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”; en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 02 de 2015, estimó la Guardiana

de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial tomen posesión, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.

3. Jurisdicción y Competencia Se hace necesario en primer término y a efecto de resolver el presente conflicto, precisar que la jurisdicción es entendida como la potestad general del Estado de administrar justicia, la cual es dividida por la ley en diversas clases y según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoca, por tanto, corresponde a la justicia ordinaria, el conocimiento de las controversias de derecho privado y a la contencioso administrativa, el de los conflictos que se presenten entre la administración y los particulares cuando se hallen bajo el imperio del derecho administrativo.

Por su parte, la competencia, ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el tribunal para conocer por autoridad de la ley, en determinado asunto sometido a su conocimiento. Así, tenemos que el conflicto de jurisdicciones se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento 6

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario

que se presenten los siguientes presupuestos: a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción. CASO CONCRETO El objeto de la demanda promovida a través de apoderado judicial por la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIALUGPP, contra la señora MARÍA DE JESÚS BOCANEGRA GARCÍA, se orienta a declarar la nulidad del acto administrativo “Resolución No. RDP 003292 del 31 de enero de 2017”, por medio de la cual se reconoció pensión de sobrevivientes a la demandada, en calidad de compañera permanente del causante, señor Jaime Galvis Zea7. Como primera medida, esta Superioridad indica que el asunto corresponde a una controversia pensional, donde el demandante es una entidad pública la cual mediante la acción de nulidad (acción de lesividad), demandó sus propios actos administrativos porque considera que los mismos no cumplen con los requisitos. En el caso concreto, la parte demandante refiere que la señora María de Jesús Bocanegra García, no cumple con los requisitos exigidos en el artículo 13 de la Ley 797 de 20038, esto es, que no ostento la calidad de compañera permanente, no hizo vida marital hasta la muerte del causante y no acreditó el requisito de convivencia durante los últimos cinco (5) años continuos

7 Mediante Resolución No. 0181 del 28 de enero 2010, se le reconoció pensión de jubilación al señor Jaime Galvis Zea. En Folio 419 del C.P. No. 3. 8 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 7

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO anteriores al fallecimiento del causante, señor Jaime Galvis Zea9. Siendo por tal razón, según lo expuesto por la parte actora, ilegal e ineficaz el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

Pues bien, obsérvese que, el artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, habilita a las entidades públicas y las privadas que cumplen funciones públicas para obrar como demandantes en los procesos contenciosos administrativos y para iniciar todas las acciones previstas en dicho Código. Es decir, cualquier entidad pública está en capacidad de ejercer todas y cada una de las acciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como las de nulidad, la de restablecimiento del derecho, la de reparación directa y cumplimiento, las relativas a contratos y la de definición de competencias. Ahora bien, este instrumento de impugnación –acción de lesividad-, tiene sus fundamentos constitucionales (arts. 2°, 6°, 121, 122, 123 y 209 de la C.N., entre otros) y se erige en el principio de legalidad de acuerdo a las normas

adjetivas, entre las cuales se tiene el medio de control denominado nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 CPACA), que no pierde su razón de ser por el hecho de ser demandante la entidad pública, pues lo importante es salvaguardar la finalidad por la cual fue creada en la legislación, esto es, la protección del orden jurídico; mediante la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado y en consecuencia, restablecer el derecho afectado. Entonces, las autoridades administrativas, a través de una acción no específica, pero bajo la habilitación legal de ejercer las acciones establecidas, pueden refutar sus propios actos. De eso se trata el presente asunto, el representante de la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE LA GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP, a través de la acción de nulidad, pretende declarar ilegal e ineficaz la pensión de sobrevivientes (Resolución No. RDP 003292 del 31 de enero de 2017) 9 Esto según a lo relacionado en el escrito de la demanda, “… en virtud al INFORME INVESTIGATIVO No. 17197 del 17 de octubre de 2017.” En Folio 420 del C.P. No. 3. 8

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO expedido por ella misma, al considerar que se produjeron errores en el reconocimiento de la pensión, configurándose de esta manera un perjuicio a la entidad accionante por encontrarse en firme la no acreditación de los

requisitos dispuesto en el artículo 13 de la Ley 797, en dicha pensión. Es importante mencionar que el Consejo de Estado ha referido Jurisprudencia respecto a la acción de lesividad, como es la Sentencia 201100182 de abril 05 de 2018, la cual ha señalado que: “… la acción de lesividad busca la protección de la legalidad que se ha visto afectada por el acto administrativo viciado de nulidad expedido por ella misma, entonces dicha acción le ofrece a la administración la posibilidad de que en defensa del interés publico y del ordenamiento jurídico y ante actos que vulneren este último, controvierta ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa sus propias actuaciones, a fin de sustraer del ordenamiento jurídico, el acto que considera vulnerador o espurio, empleando las mismas acciones (hoy medios de control) que se incoan para demandar por los administrados…” (…) “…En consecuencia, con fundamento en la naturaleza jurídica de la acción de lesividad, es válido afirmar que su prosperidad no depende de la inobservancia del principio de buena fe por parte del ciudadano pues la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado radica en que se pruebe una de las referidas causales de nulidad10” Así las cosas, no puede esta Sala concluir distinto a que la competente para conocer de las diligencias referenciadas es la Jurisdicción Contencioso Administrativa en tanto la acción de lesividad posee las siguientes características especiales: • Hace parte de una habilitación especial y legal. • Refiere sólo para sujetos determinados como los son las autoridades administrativas. • Se trata de impugnar actos administrativos, independientemente que

sean o no creadores de situaciones particulares. 10 Sentencia del 08 de mayo de 2008, M.P. Jesús María Lemos Bustamante. 9

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO • No existe en el Código Procesal del Trabajo, una habilitación de tal envergadura para un empleador.

En consecuencia y teniendo en cuenta los antecedentes jurisprudenciales de la Sala, se dirimirá el conflicto objeto de estudio en el sentido de asignar la competencia a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado, asignando el conocimiento de este asunto a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa representada por el

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA.

SEGUNDO: EFECTUAR las notificaciones judiciales a que haya lugar, utilizando para el efecto los correos electrónicos de las partes, incluyendo en el acto de notificación copia integral de la providencia notificada, en formato PDF no modificable. Se presumirá que el destinatario ha recibido la comunicación, cuando el iniciador recepcione acuso de recibo, en este caso se dejará constancia de ello en el expediente y adjuntará una impresión del mensaje de datos y del respectivo acuse de recibo certificado por el servidor de la Secretaría Judicial.

TERCERO: REMITIR el presente proceso al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

DE CUNDINAMARCA y copia de esta providencia al JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para su información.

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE.

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

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Presidenta

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

C CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial 11

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

ACLARACIÓN DE VOTO

Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dra. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No. 110010102000202000496 00 Aprobado en Sala No. 64 del 2 de julio de 2020 Con el debido respeto me permito manifestar mi ACLARACIÓN DE VOTO en relación con la decisión aprobada, para indicar que me ha sido negado de forma

reiterada por la Sala los impedimentos manifestados cuando se encuentra vinculado COLPENSIONES, por tanto, la suscrita en aras del principio de celeridad y eficacia atendiendo mis deberes funcionales, participó en el estudio del asunto de la referencia. De los Señores Magistrados, en los anteriores términos dejo planteada mi aclaración de voto. Atentamente, 12

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada Fecha Ut Supra 13