CSDJ - F11001010200020200058300ADJUNTA20201014200407-2020

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinte (2020).

Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No. 110010102000202000583 00

Aprobado según Acta N.º 084 de la misma fecha

I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones surgido entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera, con ocasión de la demanda ordinaria presentada por el Instituto

Nacional de Cancerología contra SALUDVIDA EPS.

II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- El Instituto Nacional de Cancerología mediante apoderada judicial promovió proceso ordinario laboral contra SALUDVIDA EPS, ante la Superintendencia Nacional de Salud de la ciudad de Bogotá, en razón a un conflicto de devoluciones o glosas suscitado entre ambas entidades, en el cual pretende que se ordene a SALUDVIDA EPS el reconocimiento y pago de las facturas y los saldos pendientes por cancelar, por concepto de prestación de servicios de salud relacionados en el cuerpo del libelo genitor de ese proceso, por la suma de $220.864.667, como también el pago de otras pretensiones de igual naturaleza. 2.- El asunto fue conocido en primera instancia por la Superintendencia Nacional de Salud en uso de las facultades jurisdiccionales otorgadas por el artículo 41 de la Ley 1123 de 2007 y los

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000583 00 articulo 126 y 127 de la Ley 1437 de 2011. Mediante sentencia No. S2019-000618 del 14 de mayo de 2019 la Supersalud accedió parcialmente a las pretensiones del Instituto Nacional de Cancerología E.S.E., formuladas contra SALUDVIDA EPS.1 3.- Posteriormente el apoderado de la Entidad Promotora de Salud impugnó la citada providencia; por lo cual, luego de concederse el recurso de alzada, se remitieron las diligencias

al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá2. 4.- El día 2 de diciembre de 2019, conforme lo indica el acta individual de reparto a folio 2 del cuaderno No. 1, el asunto bajo examen le fue asignado por reparto al despacho de la doctora Rhina Patricia Escobar Barbosa, H. Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Autoridad judicial que en proveído adiado 9 de diciembre de 2019 dispuso enviar el expediente por reparto a los Juzgados Administrativos del mismo Circuito Judicial, alegando falta de competencia para conocer el asunto en cuestión, con fundamento en los fallos proferidos por la Corte Suprema de Justicia en los radicados No. 2016-00178 00 y 201600260 00. 5.- Una vez arrimado el expediente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, las diligencias fueron repartidas al Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá –

Sección Tercera, instancia judicial que en auto del 12 de febrero de 20203, formuló pugna negativa de competencia, al declararse sin la misma para asumir la dirección sobre el particular, pues a su juicio según lo dispone el articulo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el articulo 126 de la Ley 1438 de 2011, la Superintendencia de Salud, puede conocer y fallar en derecho de manera definitiva y con las facultades propias de un juez sobre los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo que ineludiblemente faculta al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para desatar el recurso de alzada propuesto, y per se conocer acerca de la materia en discusión. 1Folio 492 a 496 del c.o. no. 3 2Folio 517 c.o. No. 3 3 Folio 21 del c.o. no. n1

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000583 00

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre las autoridades judiciales arriba reseñadas.

Es necesario aclarar que, si bien es cierto, el Acto Legislativo 02 del 1° de julio de 2015,

modificó el Capítulo 7 del Título VII de la Constitución Política, suprimiendo el Consejo Superior de la Judicatura, también lo es que en sus artículos 18 y 19, estableció unas medidas transitorias con el fin de garantizar la continuidad en el ejercicio de las funciones que se encontraban a su cargo. En este sentido, estipuló que “Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. Aunado a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, analizando este aspecto, consideró: “De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000583 00 competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”4 (resaltado nuestro).

En consecuencia, como en la actualidad esta Sala conserva sus funciones y competencias, se

encuentra facultada para emitir la decisión que en derecho corresponda en el presente asunto. 2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, o a la Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, conocer, tramitar y definir la controversia derivada de la Administración propia del Sistema de Seguridad Social Integral, especialmente del Sistema de Seguridad Social en Salud, pues surge de las devoluciones de glosas a las facturas, generas con ocasión a los servicios de salud y medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, que el Instituto Nacional de Cancerologia E.S.E., suministro a los afiliados de SALUDVIDA EPS; conflicto que en primera instancia conocio la Superintendencia de Salud. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722 004 , en la que se decidió el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal5, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios 4 Magistrado Sustanciador Luis Guillermo Guerrero Pérez.

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000583 00 reinterpretativos de las normas constitucionales y legales6. 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción

Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso),

se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000583 00 lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales.

Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencias se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se

trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por ello surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000583 00

En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le

asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencia a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia

del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000583 00 régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto.

En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: El Instituto Nacional de Cancerología E.S.E., busca demostrar como objetivo principal el

reconocimiento y pago de las sumas de dinero que fueron asumidas por aquella entidad que se destinaron a cubrir la prestación de servicios de salud que no se encontraban incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante POS) al momento de la prestación del servicio a diferentes usurarios de la entidad demandada SALUDVIDA EPS, los cuales fueron glosados por valor de $220.864.667 a la facturación. Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignaría a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000583 00 artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), tratándose del recobro al Estado por prestaciones NO POS, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, y ello a su vez armonizado con él citado artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 literal f) adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de

2011. Así lo reiteró la Corte Constitucional en Sentencia C-119 de 2008, mediante la cual se hizo el

estudio de constitucionalidad de ese mismo artículo 41, al manifestar: "Ahora bien, para determinar cuáles son las autoridades judiciales que originalmente tuvieron la competencia asignada a la Superintendencia, cuyo superior jerárquico está llamado a tramitar el recurso de apelación respecto de las decisiones judiciales asignadas por la norma bajo examen, debe tenerse en cuenta lo siguiente: Lo anterior significa que en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia, multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial” (Subrayado y negrilla fuera de texto) Destaca la Sala que frente al tema relacionado con el Sistema de Seguridad Social y la forma de ejecución de los recursos que lo conforman esta Corporación unificó su jurisprudencia desde la providencia identificada con el radicado No. 110010102000201402763 00 (1003321), M.P. JULIA EMMA GARZON DE GÓMEZ, aprobada en Sala No. 99 del 3 de Diciembre de

2014, y hoy con el proveído de radicado No. 1100101020002019012299-00, M.P. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS, aprobado en Sala No. 62 del 4 de Septiembre de 2019.

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000583 00

En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.

RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera, asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y de Seguridad Social, representada por el primero de los mencionados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera, para su información.

TERCERO: Efectuar las notificaciones judiciales a que haya lugar, utilizando para el efecto los correos electrónicos de las partes, incluyendo en el acto de notificación copia integral de la providencia notificada, en formato PDF no modificable. Se presumirá que el destinatario ha recibido la comunicación, cuando el iniciador recepcione acuso de recibo, en este caso se dejará

constancia de ello en el expediente y adjuntará una impresión del mensaje de datos y del respectivo acuse de recibo certificado por el servidor de la Secretaria Judicial. CUARTO.- Por la Secretaría Judicial, líbrense las comunicaciones pertinentes

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000583 00

CARLOS MARIO CANO DIOSA

Presidente

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

C CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE JUSRISDICCIONES

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAD. 110010102000202000583 00

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial