CSDJ - F11001010200020200060300ADJUNTA20201014200921-2020

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinte (2020) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación: N° 110010102000202000603 00 Aprobado en Sala No. 84 de la misma fecha. ASUNTO Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de competencias suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ y el JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA con ocasión del conocimiento de la demanda de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO en la modalidad de LESIVIDAD, de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES a través de apoderado judicial contra el acto administrativo por medio del cual se reconoció la pensión de vejez a favor del señor JORGE ARMANDO GARCIA

VARGAS.

I. SITUACIÓN FÁCTICA Y ANTECEDENTES PROCESALES La Administradora Colombia de Pensiones – COLPENSIONES, a través de apoderado judicial presentó demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en modalidad de Lesividad, a fin de que se declare la Nulidad de la Resolución GNR 268280 del 12 de septiembre de 2016, expedida por COLPENSIONES a través de la cual se reconoció y pagó pensión de vejez a favor del señor JORGE ARMANDO GARCÍA VARGAS, en cuantía inicial de SEIS MILLONES OCHOCIENTOS

Conflicto entre diferentes jurisdicciones Rad. 110010102000202000603 00

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO NOVENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS ($6893.984) efectiva a partir del 2 de marzo de 2014, teniendo en cuenta para la liquidación un total de 1809 semanas y aplicando una tasa de reemplazo del 75% con un IBL de NUEVE MILLONES CIENTO NOVENTA Y UN MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE PESOS ($9191.979), en cumplimiento de la Ley 33 de 1985, ya que no se encuentra ajustada a derecho al desconocer los requisitos establecidos en la mentada Ley, por cuanto fue tomado la totalidad del tiempo cotizado por el demandado como público siendo que se debió tomar como privado, lo que es en efecto, contrario a la Ley.

Como medida de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene al señor JORGE ARMANDO GARCÍA VARGAS, a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, la devolución de lo pagado por concepto del reconocimiento de la pensión de vejez efectuado en la resolución GNR N° 268280 del 12 de septiembre de 2016, hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad y los valores producto del reconocimiento ordenado anteriormente1.

II. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, mediante auto del 5 de diciembre de 2019 declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer del proceso, donde indicó que conforme a la contestación aportada por el último empleador del señor JORGE ARMANDO GARCÍA VARGAS, es decir la EBSA, se pudo colegir

que el último tiempo servido por el demandado, previo al retiro del servicio, fue de carácter privado; en tal virtud, si bien la presente Litis versa sobre la nulidad de un acto administrativo proferido por una entidad pública, no puede perderse de vista la condición del demandado siendo de carácter privado, de acuerdo con la información aportada en el escrito de demanda, como la constancia de la Dirección de Talento 1 Folio 9 del C.O. Conflicto entre diferentes jurisdicciones Rad. 110010102000202000603 00

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Humano de la EBSA, donde se estableció la clase de vinculación, que fuera mediante contrato de trabajo y aun cuando se excluyera con posterioridad, fue beneficiario de la convención colectiva de la EBSA, razón por la cual no es de competencia de tal jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dirimir dicha Litis, ya que es de resorte de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, conforme a lo expuesto en el artículo 2° del Código de Procedimiento Laboral, motivo por el cual advirtió el despacho que al no ostentar el demandado la calidad de empleado público, dicha jurisdicción no tiene competencia para conocer de la demanda de conformidad con la normatividad expuesta, al no acreditar las condiciones establecidas en el artículo 104-4 del CPACA.

Allegadas las diligencias al JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA, quien en auto del 13 de febrero de 2020 consideró que carecía de competencia dado que el objeto de la pretensión radicaba en obtener la NULIDAD

de un acto administrativo proferido por la misma entidad (COLPENSIONES), a través de una acción de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – ACCION DE LESIVIDAD, contemplado en el artículo 138 del CPACA., sin que pueda tramitarse a través de un proceso ordinario laboral, así mismo conforme a la norma, adujo que es el Juzgado Administrativo de Tunja, Reparto, el Juez competente para conocer del presente proceso objeto de estudio, ya que el acto administrativo del cual se pretende sea declarado nulo, en primer lugar no proviene de un contrato de trabajo, y segundo proviene de la voluntad pública, por tales razones dispuso suscitar conflicto negativo de competencia y para tal efecto ordenó remitir el expediente a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria con el propósito de dirimir el conflicto negativo tal como lo dispone el artículo 256 Constitucional.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y numeral 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de Conflicto entre diferentes jurisdicciones Rad. 110010102000202000603 00

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO la Administración de Justicia, para dirimir el conflicto de marras, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas jurisdicciones.

Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio

primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo

Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen Conflicto entre diferentes jurisdicciones Rad. 110010102000202000603 00

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente ésta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.

Se hace necesario en primer término y a efecto de resolver el presente conflicto, precisar que la jurisdicción según el profesor Devis Echandía, refiere a: “[la] soberanía del Estado, aplicada por conducto del órgano especial a la función de administrar justicia, principalmente para la realización o garantía del derecho objetivo y de la libertad y de la dignidad humanas, y secundariamente para la composición de los litigios o para dar certeza jurídica a los derechos subjetivos, o para investigar y sancionar los delitos e ilícitos de toda clase o adoptar medidas de seguridad ante ellos, mediante la aplicación de la ley a casos concretos de acuerdo con determinados procedimientos y mediante decisiones

obligatorias.”2 En este orden de ideas, la función de administración de justicia en diferentes jurisdicciones3, obedece a la especialidad jurídica, produciéndose una distribución 2 DEVIS Echandía, Hernando “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad, 2004, Pág. 97. 3 El artículo 11 de la ley 270 de 1996, modificado por el artículo 1º de la ley 585 de 2000, dispone expresamente: “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por:

1. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones:

a) De la Jurisdicción Ordinaria:

1. Corte Suprema de Justicia.

2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial.

3. Juzgados civiles, laborales, penales, agrarios, de familia, de ejecución de penas, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; b) De la jurisdicción de lo contencioso administrativo:

1. Consejo de Estado.

2. Tribunales Administrativos.

Conflicto entre diferentes jurisdicciones Rad. 110010102000202000603 00

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO que conduce a posibilitar el acceso de los usuarios a jueces de diferentes especialidades del derecho, surgiendo el instituto de la competencia.

En suma, la jurisdicción es entendida como la potestad general del Estado de administrar justicia, la cual es dividida por la ley en diversas clases y según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoca, por tanto, corresponde a la justicia ordinaria, el conocimiento de las controversias de derecho privado y a la

contencioso administrativa, el de los conflictos que se presenten entre la administración y los particulares cuando se hallen bajo el imperio del derecho administrativo. Por su parte, la competencia, ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el tribunal para conocer por autoridad de la ley, en determinado asunto sometido a su conocimiento. Así, tenemos que el conflicto de jurisdicciones se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Juzgados Administrativos: c) De la Jurisdicción Constitucional: Corte Constitucional; d) De la Jurisdicción de la Paz: Jueces de Paz; e) De la Jurisdicción de las Comunidades Indígenas: Autoridades de los Territorios Indígenas.

2. La Fiscalía General de la Nación.

3. El Consejo Superior de la Judicatura.

Conflicto entre diferentes jurisdicciones Rad. 110010102000202000603 00

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción. CASO CONCRETO En el presente asunto se trata de resolver conflicto de competencia suscitado entre

el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ y el JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA, con ocasión del conocimiento del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO en la modalidad de LESIVIDAD, por La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES a través de apoderado judicial contra un acto administrativo por medio del cual se reconoció y pagó la pensión de vejez a JORGE ARMANDO GARCIA VARGAS. Como primera medida, cabe aclarar la naturaleza de la entidad demandante, es decir de COLPENSIONES, la cual según el Decreto 4121 de 2011, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Trabajo según su artículo 2, de tal manera que la entidad accionante es de carácter público, con fundamento en el Artículo 4° ibídem. El patrimonio de la entidad estará conformado por los activos que reciba para el funcionamiento y la acumulación de los traslados que se hagan de otras cuentas patrimoniales, las transferencias del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfiera la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás activos e ingresos que a cualquier título perciba y por lo tanto goza de las facultades de representación y comparecencia en asuntos judiciales, otorgadas a las entidades de derecho público en el artículo 159 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual contempla que las entidades públicas y los particulares que cumplen funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o

intervinientes en los procesos Contencioso Administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Conflicto entre diferentes jurisdicciones Rad. 110010102000202000603 00

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Ahora bien, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagra lo siguiente: “Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.” De la anterior normatividad citada, y en referencia de la Ley 1437 del 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reglamentación actualmente vigente, reconoce a la administración la facultad de demandar sus propios actos administrativos de carácter particular y concreto ante la Jurisdicción Contenciosa cuando no sea posible hacerlo a través de la revocatoria directa (CPACA, artículo 97), mediante el mecanismo de la acción de

lesividad. De esta manera, se infiere que las entidades públicas, puedan interponer, entre otras acciones la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en contra de sus propios actos de carácter particular cuando considere que este fue expedido de forma irregular. Este tipo de acción se conoce doctrinariamente como Acción de Lesividad, la cual procede cuando la administración expide un acto que le resulta Conflicto entre diferentes jurisdicciones Rad. 110010102000202000603 00

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO perjudicial en razón de su ilegalidad, y que está imposibilitada para revocarlo directamente.

Así mismo, señala el artículo 155 del CPACA, en cuanto a la competencia de los jueces administrativos en primera instancia lo siguiente: “Artículo 155 del CPACA: (…)

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. (…) De lo anterior se infiere que la situación fáctica objeto de estudio, recae no en el vínculo laboral entre COLPENSIONES y el demandado, sino en determinar la naturaleza jurídica de las pretensiones de la actora, que no es otra que la declaratoria de nulidad del acto administrativo ya referido anteriormente, y cuya fuente de expedición está en manos de COLPENSIONES que se itera es una empresa industrial y comercial del Estado, por lo cual corresponde de su conocimiento la Jurisdicción Administrativa.

Ahora bien, advierte esta Sala que la pretensión principal en el asunto sub examine busca la declaración de nulidad de la Resolución GNR 268280 del 12 de septiembre de 2016, expedida por COLPENSIONES a través de la cual se reconoció y pagó pensión de vejez a JORGE ARMANDO GARCIA VARGAS ya que no se encontraba ajustada a derecho al desconocer la compatibilidad pensional, así como la nulidad o la suspensión provisional. Conflicto entre diferentes jurisdicciones Rad. 110010102000202000603 00

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO De acuerdo a las pretensiones incoadas por la parte demandante se determina que el presente asunto gira en torno a una Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en la modalidad de Lesividad, acción que de acuerdo con su naturaleza está dirigida a obtener en primer lugar, la declaratoria de invalidez de los actos administrativos antes indicados, y en segundo lugar, en lo referente al restablecimiento tiene la finalidad de retrotraer las cosas a su estado anterior al hacer cesar los efectos del acto nocivo, situaciones que se vislumbran claramente en las pretensiones perseguidas por COLPENSIONES, por lo que el asunto sub examine debe ser asignado a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Ahora bien, hechas las precisiones normativas pertinentes, se tiene que en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 por la cual se instituye el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala la competencia de los jueces Administrativos, en los siguientes términos:

“Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos,.” (Subraya fuera de texto). De acuerdo a las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala en reiteradas ocasiones ha manejado una línea jurisprudencial, en relación a estos de conflictos negativos de jurisdicciones, siempre ha estado orientado a dirimir el asunto asignando la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuando se trata de acciones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en la modalidad de Lesividad, como en el caso. Tal es así que se toma como referente las providencias Conflicto entre diferentes jurisdicciones Rad. 110010102000202000603 00

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO con radicado 110010102000201800669 00 MP. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ aprobado en Sala 15 del 20 de marzo de 2019, así como la providencia del 17 de agosto de 2012 con Radicado N° 20120172600, y decisiones con Radicado N° 200902049 del 4 de junio de 2009 reiterada en la providencia del 13 de agosto del 2009 radicado N° 200902049, con radicado N° 200901475 del 1 de septiembre de 2009, y con Radicado N° 1100010102016025800 del 18 de agosto de 2017.

Por otra parte, la competencia no es de la Jurisdicción Ordinaria, esto soportado en la postura que adoptó el Consejo de Estado en decisión del 23 de abril de 2015 con

Radicado N° 1100103250002013018500, así como en providencia del 22 de febrero de 2018 con Radicado N° 680012315000200603403 02 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo, reza esta última en su literalidad: “Así las cosas, se observa que la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral recae sobre las controversias relacionadas con los contratos de trabajo y del sistema de seguridad social en salud; así mismo, no le compete el juzgamiento de actos administrativos como en el presente caso, en donde se cuestiona la validez del acto por medio del cual se reconoció una pensión de jubilación a la demanda, en acción de lesividad. (…)” Esta Corporación concluye que la Jurisdicción Ordinaria no juzga actos administrativos como en el caso donde se cuestiona el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad. Entonces, para la Sala, estudiadas y analizadas las pretensiones, hechos y pruebas de la demanda sub-examine en concordancia con los lineamientos jurisprudenciales establecidos por esta Sala no cabe duda que el caso particular, corresponde la misma a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de Lesividad, para que mediante sentencia se declare la nulidad de la Resolución Conflicto entre diferentes jurisdicciones Rad. 110010102000202000603 00

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO GNR 268280 del 12 de septiembre de 2016, expedida por Colpensiones a través de la cual se reconoció y pagó pensión de vejez a favor de JORGE ARMANDO

GARCIA VARGAS.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución y de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cabeza del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ y la jurisdicción Ordinaria Laboral en cabeza del JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el primero de los nombrados. SEGUNDO. - REMITIR el presente proceso para lo de su competencia al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ y copia de la presente providencia al JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA, para su información.

TERCERO: Efectuar las notificaciones judiciales a que haya lugar, utilizando para el efecto los correos electrónicos de las partes, incluyendo en el acto de notificación copia integral de la providencia notificada, en formato PDF no modificable. Se presumirá que el destinatario ha recibido la comunicación, cuando el iniciador recepcione acuso de recibo, en este caso se dejará constancia de ello en el expediente y adjuntará una impresión del mensaje de datos y del respectivo acuse de recibo certificado por el servidor de la Secretaría Judicial.

Conflicto entre diferentes jurisdicciones Rad. 110010102000202000603 00

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE

CARLOS MARIO CANO DIOSA

Presidente

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL JULIA EMMA GARZÓN DE GOMEZ Magistrado Magistrada Conflicto entre diferentes jurisdicciones Rad. 110010102000202000603 00

M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

C CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial