CSDJ - F11001010200020200093000ADJUNTA20201029101248-2020

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RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinte (2020) Magistrada Ponente: Doctora MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Radicación No. 110010102000202000930 00 Aprobado Según Acta No. 95 de la misma fecha ASUNTO Resuelve esta Superioridad el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Ordinaria Laboral representada por el JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y la Contencioso Administrativa, representada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, con ocasión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, incoado por la ADMINISTRACIÓN COOPERATIVA DE HOSPITALES Y MUNICIPIOS DE CUNDINAMARCA COODEMCUN LTDA., por intermedio de apoderado judicial, contra la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE

COMUNICACIONES, CAPRECOM EICE EN LIQUIDACIÓN.

SITUACIÓN FÁCTICA El presente conflicto entre las jurisdicciones citadas, se generó en la acción o medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1, presentada por el apoderado judicial de la Administración Cooperativa de Hospitales y Municipios de Cundinamarca -Coodemcun Ltda.- contra la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, -hoy Caprecom EICE, en liquidación-, con el fin de que se reconozcan las facturas adeudadas por el suministro de servicios médicos.

1 Folio 1 al 79 del archivo virtual denominado “0.0. EXPEDIENTE 2019-779”.

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M.P. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS RADICADO No. 110010102000202000930 00

REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES Según la demandante, la Administración Cooperativa de Hospitales y Municipios de Cundinamarca -Coodemcun Ltda.-, garantizó el suministro de medicamentos requeridos por la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, hoy Caprecom EICE, en liquidación, desde el 15 de febrero de 2010 hasta el 16 de mayo de 2014, bajo la modalidad de evento.

Añadió que2 al dar por terminado el último contrato entre las partes, la EPS Caprecom quedó con la obligación de pagar a Coodemcun Ltda., la suma de $1.990.348.019; no obstante, en 2015 Coodemcun Ltda. adelantó un proceso de cobro de cartera, con lo cual se descargaron del estado contable las facturas pagadas y Caprecom generó en su sistema CRP, la constatación de la deuda por valor de $1.055.513.683. Señaló que posteriormente4, una vez iniciada la etapa de liquidación de Caprecom, la Administración Cooperativa de Hospitales y Municipios de CundinamarcaCoodemcun Ltda.-, presentó la reclamación No. A31-00922 por valor de $1.955.097.122, para ser reconocida como acreedora de la demandada, aportando

las facturas adeudadas por el suministro de los medicamentos. Agregó que mediante Resolución No. AL-11968 de 20165, el Agente Liquidador resolvió las objeciones a los créditos presentados y calificó y graduó las acreencias, rechazando el reconocimiento de la acreencia exhibida en un 94,18%. Esbozó que, ante dicha negativa, la Administración Cooperativa de Hospitales y Municipios de Cundinamarca -Coodemcun Ltda.-, presentó recurso de reposición el 26 de octubre de 2016; sin embargo, el 7 de diciembre siguiente le fue notificada la Resolución No. AL-13730 de 2015, por medio de la cual la demandada resolvió el recurso de reposición presentado contra la Resolución No. AL-11968 de 2016, a través de la cual se aceptó con alcance parcial el derecho de Coodemcun Ltda., pero se desconoció el valor total adeudado por Caprecom, según el dicho del actor. 2 Folio 3 ibidem. 3 Folio 4 ibidem. 4 Folio 38 ibidem. 5 Ibidem.

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES Como pretensiones6 solicitó declarar la revocatoria de las siguientes dos resoluciones: a) No. AL-11968 de 20167 proferida por Caprecom, por medio de la cual

se califica y gradúa una acreencia; b) No. AL-13730 de 2015, por medio de la cual la demandada resolvió el recurso de reposición presentado. Solicitó como restablecimiento, condenar a Caprecom al pago de las acreencias adeudadas por el suministro de medicamentos. ANTECEDENTES PROCESALES Le correspondió por reparto8 la demanda al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, quien mediante auto del 24 de agosto de 20179, inadmitió la demanda y concedió un término de 10 días para ser corregida. Subsanada la misma10, mediante auto del 31 de octubre de 201711, el despacho la admitió y ordenó notificar a Caprecom. Surtidos los distintos trámites procesales, entre ellos, contestación de la demanda por Caprecom12, traslado de excepciones13, vinculación oficiosa en calidad de litisconsorte necesario al Ministerio de Salud y de la Protección Social14, contestación de la demanda por parte del Ministerio15, traslado de excepciones16, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante auto del 7 de noviembre de 201917, declaró que carecía de jurisdicción para conocer el asunto de la referencia. Remitida18 la demanda, el JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, mediante auto del 3 de agosto de 202019, declaró igualmente que carece de competencia para conocer del conflicto de la referencia y ordenó el envío completo del expediente a esta Superioridad, para dirimir el conflicto suscitado.

6 Folio 39 al 73 7 Ibidem. 8 Folio 105 ibidem. 9 Folio 107 a 110 ibidem. 10 Folio 115 al 116 ibidem. 11 Folio 128 al 132 ibidem. 12 Folio 148 al 155 ibidem. 13 Folio 167 ibidem. 14 Folio 180 al 184 ibidem. 15 Folio 192 al 200 ibidem. 16 Folio 215 ibidem. 17 Folio 215 al 220 ibidem. 18 Folio 223 ibidem. 19 Folio 246 al 253 ibidem.

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES

II. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B20, esbozó que en virtud de las providencias proferidas por esta Corporación, el conocimiento de los conflictos relativos al reconocimiento y pago de servicios médicos compete a la Jurisdicción Ordinaria Laboral21. Agregó que en virtud del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras o prestadoras22.

Allegadas las diligencias a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, le correspondió conocer

de la misma al JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ23, despacho según el cual, de conformidad con la demanda, lo pretendido por la Administración Cooperativa de Hospitales y Municipios de Cundinamarca, es la declaratoria de nulidad de dos resoluciones, razón por la cual, la competencia corresponde a la Jurisdicción Contenciosa24. Aunado a lo anterior, expuso que conforme a lo previsto por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conoce de las controversias y litigios originados en actos y sujetos al derecho administrativo25.

I. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia.

Conforme al numeral 626 del artículo 256 de la Constitución Política, y en concordancia con el mandato que consagra el numeral 227 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es 20 Folio 215 al 220 ibidem. 21 Ibidem. 22 Ibidem. 23 Folio 246 al 253 ibidem. 24 Ibidem. 25 Ibidem. 26 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 27 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional.

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 328 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996.

Del mismo modo, la Corte Constitucional en el auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

2. Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo.

Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, o a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del cobro realizado por la Administración Cooperativa de Hospitales y Municipios de CundinamarcaCoodemcun Ltda.- a Caprecom, de las facturas adeudas por el suministro de medicamentos. Esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria precisa que el problema jurídico planteado, se

resolverá aplicando el precedente que ha establecido esta Sala sobre la materia, vertido en la Sentencia de Unificación del 4 de septiembre de 2019, dentro del radicado N°1100101020002019012990029, en la que se decidió el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. Esto siguiendo lo fijado por la Corte Constitucional en sentencia SU-611 de 2017 en la que estableció que “la obligatoriedad de la jurisprudencia de las altas cortes es una 28 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. 29 Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Sentencia N° 110010102000201901299 del 4 de septiembre de

2019. M.P. Dra. Magda Victoria Acosta Walteros.

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES exigencia orientada a que las decisiones judiciales estén guiadas por un parámetro de igualdad, lo que, a su vez, confiere seguridad jurídica a la aplicación del Derecho y permite que los usuarios de la administración de justicia

puedan tener confianza legítima sobre las normas que regulan sus relaciones jurídicas” [negrilla fuera del texto original]30.

3. Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la

Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias

relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. [negrilla fuera del texto original]. 30 Corte Constitucional. Sentencia SU-611 de 2017. M.P. Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales.

Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencias se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso

verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contenciosa Administrativa, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” [negrilla del texto original] De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por ello surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la

Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, y que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto, está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencia a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. [negrilla fuera del texto original].

Enfatizó especialmente que: (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General

del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados,

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último

de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. [negrilla fuera del texto original]. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto. En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: La parte demandante solicitó obtener el reconocimiento y pago de las sumas dinerarias que fueron asumidas por esta y que están relacionadas con los gastos en que incurrió por concepto de suministro de medicamentos. Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la Seguridad Social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, tratándose del cobro por prestaciones médicas, facturas y glosas, el conocimiento,

trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Así

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES pues, en el caso concreto, la Sala deberá seguir el precedente sentado en la Sentencia de Unificación del 4 de septiembre de 2019, por lo que en virtud del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia y en aras de garantizar el derecho a la igualdad se aplicará lo establecido en dicha providencia.

En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.

RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el

JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, con ocasión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, incoado por la ADMINISTRACIÓN COOPERATIVA DE HOSPITALES Y MUNICIPIOS DE CUNDINAMARCA -COODEMCUN LTDA.-, por intermedio de apoderado judicial contra la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES, CAPRECOM EICE EN LIQUIDACIÓN, asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción

Ordinaria, representada por el primer despacho de los mencionados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente al primero de los reseñados despachos.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, para su información.

TERCERO: Por Secretaria Judicial de la Sala, REMÍTASE copia de la Sentencia de Unificación del 4 de septiembre de 2019, identificada con No. 110010102000201901299 00, al JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, aquí colisionado con el objeto de difundir el precedente establecido por esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria para garantizar los principios de prontitud, cumplimiento y eficacia.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES

CARLOS MARIO CANO DIOSA

Presidente

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial