CSDJ - F11001010200020200095200ADJUNTA20201203075602-2020

SALA Nº 106 DEL 2 DE DICIEMBRE 2020

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Laboral y Jurisdicción Contencioso Administrativa Conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN C y el JUZGADO VEINTINUEVE

LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución GNR 44665 DEL 9 DE FEBRERO DE 2017, expedida por la Administradora Colombiana De Pensiones - Colpensiones que ordenó el reconocimiento de una pensión de carácter ordinario a la señora ANA RITA ROMERO CASALLAS, y que generó el pago de una mesada pensional a la demanda, a partir del 1 de marzo de 2017 conforme a la Ley 797 de 2003, sin tener en cuenta que se trataba de una prestación compartida con la empresa Codensa S.A. Se asigna la competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa en cabeza del TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN C.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., dos (02) de diciembre de dos mil veinte (2020) Magistrada Ponente: Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado No. 110010102000202000952 00 (17697-40) Aprobado Según Acta de Sala No. 106

ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado

entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA,

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN C y el JUZGADO VEINTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con ocasión del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho formulado a través de apoderado, por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES-COLPENSIONES-, contra la señora ANA RITA ROMERO CASALLAS en razón de la expedición de la Resolución GNR 44665 del 9 de febrero de 2017 que reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez de carácter ordinario a partir del 1 de marzo de 2017 conforme a la Ley 797 de 2003, sin tener en cuenta que se trataba de una prestación compartida con la empresa Codensa S.A. ANTECEDENTES RELEVANTES 1.- El día 21 de febrero de 2018 mediante apoderado judicial la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES-, presentó ante la jurisdicción contenciosa acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución GNR 44665 del 09 de febrero de 2017 emitida por la entidad accionante, mediante la cual se reconoció una pensión de vejez la señora ANA RITA ROMERO CASALLAS, el medio de control se interpone dado que la expedición de este Acto Administrativo generó el pago de una mesada pensional a favor de la beneficiaria en una cuantía que en derecho no le correspondía, toda vez que, su pensión en realidad era compartida. Como consecuencia de lo anterior, se tienen las siguientes

pretensiones: “1-Que se declare la Nulidad de la Resolución GNR 44665 del 09 de febrero de 2017,proferida por COLPENSIONES mediante la cual resuelve reconocer el pago de una pensión de vejez a favor de la señora ROMERO CASALLAS ANA RITA, en cuantía inicial de $1.376.270 a partir del 01 de marzo de 2017, conforme a la Ley 797 de 2003, con base en 1380 semanas y una tasa de remplazo del 65.58, dicho reconocimiento fue a corte de nómina por no presentar novedad de retiro con el empleador CODENSA S.A. prestación ingresada en la nómina del periodo 201703 que se paga en el periodo 201704.” (Fl. 11-23 del expediente digital) 2.- En auto del 13 de julio de 2018 JUZGADO VEINTE ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ- SECCIÓN SEGUNDA-, admitió el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho presentado por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, contra la señora ANA RITA ROMERO CASALLAS (Fls. 52 - 57 del expediente digital); Mediante auto del 19 de julio de 2019, el referido despacho judicial, al referirse sobre la solicitud de coadyuvancia a la parte demandada, presentado por la apoderada de la sociedad Codensa S.A E.S. P (Fls. 58 – 60 del expediente digital), y la solicitud realizada por el apoderado de la señora ANA RITA ROMERO CASALLAS, para que ésta última entidad fungiera en las presentes diligencias como litisconsorte

necesario (Fl. 80 del expediente digital), resolvió: “PRIMERO. - NEGAR las solicitudes de coadyuvancia y litisconsorcio necesario elevadas por la sociedad Codensa S.A E.S. y la parte demandada, respectivamente (…)”. (Fls. 161165 del expediente digital) 3.- A través de auto del 16 de agosto de 2019, el JUZGADO VEINTE ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ- SECCIÓN SEGUNDA-, procedió a referirse al escrito de 23 de julio de 2019 (Fls. 122 – 125 del expediente digital), por medio del cual la apoderada de la sociedad Codensa S.A E.S.P., interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la providencia del 19 de julio de 2019, por medio de la cual el despacho negó las solicitudes de coadyuvancia y litisconsorcio necesario elevadas por la referida entidad y la parte demandada, respectivamente, resolviendo: “PRIMERO. - Rechazar el recurso de reposición por improcedente, de conformidad con lo manifestado en la parte motiva. SEGUNDO. - Conceder en efecto devolutivo para (Sic) ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el recurso de apelación instaurado por la apoderada de la sociedad Codensa S.A E.S.P. (…)” (Fls. 171 - 173) 4.- Arrimadas las diligencias al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN C, este despacho, mediante auto del 19 de febrero de 2020, resolvió declarar

la falta de jurisdicción de esa Corporación, para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones contra la señora Ana Rita Romero Casallas, argumentando que de conformidad con la literalidad del artículo 104 numeral 4 de la Ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A), y el numeral 4 del artículo 105 ibídem, esa Jurisdicción carecía de competencia para conocer del asunto de marras, por otro lado lo enunciado en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, precisaba que: “(…) las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiaros de las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social y estas, serán de competencia de la justicia ordinaria, salvo cuando la discusión surja entre servidores públicos regidos por una relación legal y reglamentaria y una administradora de derecho público según lo dispuesto en el artículo 104 numeral 4 de la Ley 1437 de 2011. De igual forma, la jurisdicción ordinaria laboral conoce de todos los conflictos que tengan origen, ya sea de forma directa o indirecta en un contrato de trabajo sin importar la clase de empleador involucrado, en concordancia con lo prescrito en el artículo 105 numeral 4 del C.P.A.C.A.” Continúo indicando que revisada la demanda de la referencia, se observaba en los folios 22 a 31, que en el acto administrativo de reconocimiento pensional en controversia, esto es la Resolución GNR 44665 del 9 de febrero de 2017, se registró que la demandada acreditó

un total de 9.665 días laborados para empleadores del sector privado (Cruz Herrera José Gentil, Energías de Bogotá, Empresa de Energía de Bogotá y Codensa S.A ESP), es decir, nunca ostentó la calidad de empleada pública, precisando que, de lo anterior y como la accionada prestó sus servicios en calidad de trabajadora privada se concluía que ese Tribunal carecía de jurisdicción para conocer del presente asunto, y por ello ordenó remitir las diligencias a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá (Reparto). (Fls. 177 – 183 del expediente digital) 5.- Una vez allegado el expediente al JUZGADO VEINTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, esta autoridad judicial, mediante auto del 12 de marzo de 2020, consideró carecer de Jurisdicción para conocer del referido asunto, argumentando que la norma citada por el Tribunal Administrativo (Artículo 2 Numeral 4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social) no era aplicable al presente asunto, indicando: “Obsérvese que dentro de la norma bajo la cual el Tribunal declaró su falta de competencia, se dice que las controversias relativas a la prestación de servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral; como se observa el presente proceso es instaurado contra la señora ANA RITA ROMERO CASALLAS es afiliada a Colpensiones; a pesar de ello se tiene que el presente proceso no se encuentra dirigido a dirimir un conflicto que se derive de la prestación del servicio de seguridad social, por lo que no permite encajarla dentro del artículo en

mención. Posteriormente señaló que, se desprendía de la demanda la pretensión de la parte demandante, esta es, demandar su propia actuación administrativa, en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho por Lesividad, es decir que lo que se cuestiona es la legalidad de los respectivos actos administrativos, además la demanda es presentada contra una persona natural por parte de la administración. Por estas razones resolvió remitir las diligencias a esta Superioridad para lo de su cargo. (Fls. 190 – 191 del expediente digital) CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- De la Competencia De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que

se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia,

conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura,

han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional

encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Aclaración Previa: Quien funge aquí como Magistrada Ponente, ha manifestado impedimento para conocer de los procesos en los cuales es parte COLPENSIONES, por cuanto instauró una demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra COLPENSIONES radicado No. 110013335015201200208 00, tramitada en segunda instancia, en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – ORAL SECCIÓN SEGUNDA, Magistrado Ponente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA, de la cual desistí en memorial presentado el 21 de febrero de 2015, siendo aceptado por el Despacho en auto del 9 de marzo de 2015 ante la reiterativa negación de aceptar dicha declaración, por ejemplo en los siguientes radicados: 110010102000 201500708 00, Sala 97 del 20 de octubre de 2010 y 110010102000 201602610 00, Sala 90 del 21

de septiembre de 2106, entre otros, la suscrita Magistrada en aras del principio de celeridad y eficacia, opta por no continuar realizado tales manifestaciones. 3.- Del Caso en Concreto Mediante apoderado judicial la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES-COLPENSIONES-, presentó ante la jurisdicción contenciosa acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la GNR 44665 del 9 de febrero de 2017 emitida por la entidad accionante a favor de la señora ANA RITA ROMERO CASALLAS, el medio de control se interpuso dado que la expedición de este Acto Administrativo generó el pago de una mesada pensional a favor de la beneficiaria en una cuantía que en derecho no le correspondía toda vez que, su pensión en realidad era compartida. (Fls. 40 – 48 del expediente digital). Pues bien, se observa, que el presente asunto involucra un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia no es exactamente eso sino dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho especifico y concreto, por lo tanto, desde ya debe advertirse que no es la Jurisdicción Ordinaria la que debe conocer de dicho asunto. Es decir, cualquier entidad pública está en capacidad de ejercer todas y cada una de las acciones, como las de nulidad, la de restablecimiento del derecho, la de reparación directa y cumplimiento, las relativas a contratos y la de definición de competencias. Ahora bien, en cuanto respecta a la denominada doctrinal y jurisprudencialmente “ACCIÓN DE LESIVIDAD”, siendo esta figura a la que se ajusta la acción impetrada por el Actor, tenemos que, no hay

una concreta ordenación legal, se trata simplemente de una forma especial que adquiere las genéricas del Código. Entonces, las autoridades administrativas, a través de una acción no específica, pero bajo la habilitación legal de ejercer las acciones establecidas, pueden refutar sus propios actos. Por lo anterior, y a través de una acción judicial, la demandante pretende la nulidad del acto jurídico: Resolución GNR 44665 del 9 de febrero de 2017, expedida por ella misma. Así las cosas, no puede esta Sala concluir nada distinto a que la competente para conocer de la diligencia referenciada es la Jurisdicción Contencioso Administrativa en tanto la acción de lesividad posee las siguientes características especiales: 1. Hace parte de una habilitación especial y legal. 2. Refiere sólo para sujetos determinados como los son las autoridades administrativas. 3. Se trata de impugnar actos administrativos, independientemente que sean o no creadores de situaciones particulares. 4. No existe en el Código Procesal del Trabajo, una habilitación de tal envergadura para un empleador. Véase, como le es permitido a las entidades públicas corregir posibles yerros proferidos por ellas a través de sus actos administrativos con los cuales definen situaciones que afectan de una u otra forma, el normal funcionamiento de tales establecimientos. Adicionalmente, es dable traer a colación el artículo 97 de la Ley 1437 de 2001 que a la letra reza: “Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado situación jurídica de

carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución y la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la administración considera que el acto incurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional”. Igualmente, el Consejo de Estado en sentencia del 23 de abril de 2015 con radicación No. 110010325000201301805 00 reiteró: “Un ejemplo de la naturaleza reglada de la aludida facultad de la Administración de demandar sus propios actos administrativos, es el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, que al regular lo relacionado con la revocación de los actos de carácter particular y concreto en caso de ser contrario a la Constitución o la ley, en sus incisos 2° y 3°, establece que si el titular de la situación jurídica creada por un acto administrativo niega el consentimiento para su revocatoria, la autoridad deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin necesidad de agotar el procedimiento previo de la conciliación, y obligatoriamente solicitar la suspensión provisional. Y es que los medios de control consagrados en la Parte Segunda del

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, han sido determinados, fijados y/o diseñados por el legislador, en ejercicio de su atribución y/o competencia, de estirpe constitucional, de libertad de configuración legislativa, y por lo tanto deben acatados por el operador jurídico, sin ser desnaturalizados, y mucho menos pueden ser transfigurados o cambiados por el arbitrio del demandante, dado que son mecanismos judiciales de creación legal y se encuentran contenidos en normas procesales de orden público y por consiguiente de obligatorio cumplimiento, cuya instrumentalización no puede quedar al antojo de las partes procesales”. Por tanto, la administración al expedir un acto administrativo que reconoce u otorga derechos a particulares, deberá discutir su legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues es demandante de su propio acto, lo que se ha considerado doctrinalmente como acción de lesividad, debido a que lesiona los intereses de la propia administración. En consecuencia, se dirimirá el conflicto objeto de estudio en el sentido de asignar la competencia a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en cabeza del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA,

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN C.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cabeza del

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA – SUBSECCIÓN C y la Jurisdicción Ordinaria en cabeza del JUZGADO VEINTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, asignando el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el primero de los nombrados, Despacho al cual se le remitirá la actuación. SEGUNDO. - Remitir copia de esta providencia al JUZGADO VEINTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS MARIO CANO DIOSA

Presidente

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial