CSDJ - F11001110200020110114701ADJUNTA20140815203836-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., once 11 de agosto de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110011102000201101147 01

Registro proyecto: 7de julio de 2014

Aprobado según Acta N° 60 de 6 de agosto de 2014

Referencia: Funcionaria en apelación

Evangelina Bobadilla Morales, Juez 14 Laboral Denunciado: del Circuito de Bogotá Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá –

Denunciante: Sala Jurisdiccional Disciplinaria Primera Suspensión por un mes

Instancia: Decisión: Revocar parcialmente

I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 22 de junio de 2012 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo

Seccional de la Judicatura de Bogotá1, por medio de la cual se declaró disciplinariamente responsable a la doctora EVANGELINA BOBADILLA MORALES en su condición de juez 14 Laboral del Circuito de Bogotá , imponiéndole la sanción de suspensión en el ejercicio de su cargo por el término de un mes, tras hallarla responsable del incumplimiento del deber consagrado en el numeral 1°, artículo 153 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con lo normado en el artículo 48 de la Constitución y el artículo 182 de la Ley 100 de 1993.

1 Sala dual conformada por los magistrados Paulina Canosa Suárez (ponente) y Luz Helena Cristancho Acosta. Funcionaria en apelación Radicado número: 110011102000201101147 01

II. ANTECEDENTES Y ACTUACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA

1. La presente actuación se originó con la comunicación No. 2010ER77065 suscrita por el Oficial del Departamento de Valores y Recaudo de la Contraloría General de la República, en la cual puso en conocimiento la medida de embargo decretada por el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá, de una cuenta bancaria cuyo titular es el Instituto de Seguros Sociales.

2. El 31 de marzo de 2011 la Sala de primera instancia avocó conocimiento y dio inicio a la indagación preliminar, imprimiéndole el trámite preferente de que trata el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009.

3. El 14 de junio de 2011 se practicó diligencia de inspección judicial al proceso radicado No. 2010-00502-00 y se incorporaron las copias de toda la actuación.

4. El 23 de junio de 2011 dispuso esa Sala la apertura de la investigación, al tenor de lo dispuesto en los artículos 152, 154 y 155 de la Ley 734 de 2002.2

5. Mediante proveído de fecha 16 de diciembre de 2011, se calificó la falta y se profirió pliego de cargos contra la funcionaria investigada.

6. Mediante auto del 16 de febrero de 2012, se declaró cerrado el ciclo probatorio y se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión.

7. El 22 de junio de 2012, se profirió la sentencia objeto del recurso de apelación.

III. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El 22 de junio de 2012 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, integrada por los Magistrados PAULINA CANOSA SUAREZ y LUZ HELENA CRISTANCHO ACOSTA, profirió sentencia mediante la cual se declaró la responsabilidad disciplinaria de la funcionaria judicial EVANGELINA BOBADILLA MORALES, en su condición de Juez 14 Laboral del Circuito de Bogotá, en razón de haber incurrido en la falta disciplinaria descrita en el artículo 153, numeral 1° de la Ley 2 Fl 24 C. 1ª instancia

2 Funcionaria en apelación Radicado número: 110011102000201101147 01 270 de 1996, en armonía con el artículo 48 de la Constitución y 182 de la Ley 100 de

1993. En consecuencia, se le impuso una sanción de suspensión en el ejercicio del cargo3, por un mes.

El Consejo Seccional consideró probado que la referida Juez dispuso el embargo de una cuenta bancaria en la que se depositaban dineros del sector de la salud, desconociendo la prohibición explícita establecida en el artículo 182 de la Ley 100 de 1993, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional que reitera la prohibición en comento. Los dineros embargados no pertenecían al Instituto de Seguro Social, sino que eran de propiedad de los afiliados al sistema de seguridad social en salud, junto el aporte

realizado del Presupuesto Nacional, ambos con destino a cubrir las necesidades de salud. La falta fue considerada grave y se imputó a título de culpa al tenor de lo dispuesto en el artículo 44 numeral 3º de la ley 734 de 2002, lo que amerita la suspensión.

IV. EL RECURSO DE APELACIÓN Oportunamente se interpuso recurso de apelación en contra de la Sentencia de primera instancia. En ese recurso, en primer lugar, se alude a que en la sentencia condenatoria se incurrió en un error por cuanto se declaró responsable a la Juez por incurrir en una prohibición, cuando realmente la conducta imputada atribuye el incumplimiento de un deber.

De otro lado, la recurrente se duele de que la sentencia no haya tenido en cuenta que en la decisión tildada de ilegal ella observó la doctrina constitucional que alude a la posibilidad de embargar los recursos y bienes públicos del Estado cuando se trate de cancelación de obligaciones dinerarias a cargo de éste, por cuanto los derechos laborales son materia privilegiada. En ese sentido, sostiene que la Sentencia recurrida desconoce los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional que han establecido una excepción a la prohibición de embargar recursos del Estado, 3 Fl. 288 y s.s.. 1ª instancia 3 Funcionaria en apelación Radicado número: 110011102000201101147 01 cuando se trate de obligaciones laborales. Esas sentencias, como la SU 1184 de 2001, son precedentes constitucionales de obligatorio cumplimiento por los jueces. Adicionalmente, arguye que la decisión que apela desconoce el carácter privilegiado del trabajo como derecho fundamental en la Carta Política y como valor fundante del

Estado Social de Derecho, así como la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y el derecho de seguridad social, que aparecen catalogados como fundamentales. En el recurso se invoca la sentencia de la Corte Constitucional C-192 de 2005, a partir de la cual se deduce la tesis de que la inembargabilidad no es absoluta, pues no pueden desconocerse los derechos fundamentales de las personas, so pretexto de la supremacía del interés general.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. Conforme las atribuciones conferidas por los artículos 256.3 de la Constitución y 112.4 de la ley 270 de 1996, esta Sala del Consejo Superior de la Judicatura es competente para resolver los recursos de apelación contra las Sentencias proferidas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura del país. La competencia de la Sala se limita a lo inescindible del recurso de apelación y sobre su contenido habrá de resolverse.

2. Identificación de la persona investigada.

En este proceso se investiga a la Dra. EVANGELINA BOBADILLA MORALES, quien se desempeña como Juez 14 Laboral del Circuito de Bogotá y se identifica con la cédula de ciudadanía Nº 51769369. La funcionaria disciplinada no registra antecedentes disciplinarios 4 Funcionaria en apelación Radicado número: 110011102000201101147 01

3. Análisis del caso concreto El artículo 48 de la Constitución establece de modo explícito que “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines

diferentes a ella”. El parágrafo del artículo 182 de la ley 100 de 1993 dispone lo siguiente: “Las Entidades Promotoras de Salud manejarán los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados al sistema en cuentas independientes del resto de renta y bienes de la entidad” A su vez el artículo 8° del Decreto 050 de 2003, preceptúa: “Artículo 8°. Inembargabilidad de los recursos del Régimen Subsidiado. Los recursos de que trata el presente decreto no podrán ser objeto de pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera, ni de embargo.” Por su parte La Ley 1450 del 16 de junio de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 20102014, "prosperidad para todos", señaló en el parágrafo 2° del artículo 275 que Los recursos de la Nación y las Entidades Territoriales que se destinen para financiar el régimen subsidiado en salud, son inembargables; concordante con el Decreto 4962 de 2011, artículo 4, el texto de la norma es el siguiente: “PARÁGRAFO 2o. Los recursos que la Nación y las Entidades Territoriales destinen para financiar el régimen subsidiado en salud, son inembargables. En consecuencia de conformidad con el artículo 48 de la Constitución Política, las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado “EPS-s” con cargo a dichos recursos cancelarán en forma prioritaria los valores adeudados por la prestación del servicio a las IPS Públicas y Privadas. Los cobros que realicen las IPS a las EPS-s requerirán estar soportadas en

títulos valores o documentos asimilables, de acuerdo con las normas especiales que reglamenten la prestación del servicio en salud.” 5 Funcionaria en apelación Radicado número: 110011102000201101147 01 El artículo 211 de la Ley 100 de 1993, define el régimen subsidiado así: “El régimen subsidiado es un conjunto de normas que rigen la vinculación de los individuos al sistema general de seguridad social en salud, cuando tal vinculación se hace a través del pago de una cotización subsidiada, total o parcialmente, con recursos fiscales o de solidaridad de que trata la presente ley” En la sentencia SU 480/97 la Corte Constitucional se pronunció respecto de la naturaleza de los recursos del Sistema General de Seguridad y sobre su destinación señaló lo siguiente: “El sistema de seguridad social en Colombia es, pudiéramos decir, mixto. Lo importante para el sistema es que los recursos lleguen y que se destinen a la función propia de la seguridad social. Recursos que tienen el carácter de parafiscal. Las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya se dijo, toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto nacional, son dineros públicos que las EPS y el Fondo de solidaridad y garantía administran sin que en ningún instante se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la atención del afiliado. Si los aportes del presupuesto nacional y las cuotas de los afiliados al sistema de seguridad social son recursos parafiscales, su manejo estará al margen de las normas presupuestales y

administrativas que rigen los recursos fiscales provenientes de impuestos y tasas, a menos que el ordenamiento jurídico específicamente lo ordene. “Como es sabido, los recursos parafiscales “son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa”[3], por eso se invierten exclusivamente en beneficio de éstos. Significa lo anterior que las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya se dijo, toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto nacional, son dineros públicos que las EPS y el Fondo de solidaridad y garantía administran sin que en ningún instante se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el 6 Funcionaria en apelación Radicado número: 110011102000201101147 01 presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la atención al afiliado. Por eso, en la sentencia C179/97, Magistrado Ponente Fabio Morón, se dijo: “Tenía soporte, entonces, en el régimen anterior este tipo de contribuciones y bajo el imperio de la Carta de 1991, no cabe duda acerca de que los fondos de pensiones, los organismos oficiales que tienen como función el reconocimiento y pago de pensiones y las E.P.S., públicas y privadas, que reciben cuotas de las empresas y de los trabajadores, administran recursos parafiscales. Por lo tanto, en ningún caso, esos fondos pueden ser afectados a fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico y su manejo debe realizarse teniendo en cuenta la especificidad de su función.”

“Si los aportes del presupuesto nacional y las cuotas de los afiliados al sistema de seguridad social son recursos parafiscales, su manejo estará al margen de las normas presupuestales y administrativas que rigen los recursos fiscales provenientes de impuestos y tasas, a menos que el ordenamiento jurídico específicamente lo ordene. (Como es el caso del estatuto general de contratación, art. 218 de la ley 100 de 1993). Por lo tanto no le son aplicables las normas orgánicas del presupuesto ya que el Estado es un mero recaudador de esos recursos que tienen una finalidad específica: atender las necesidades de salud. En consecuencia las Entidades nacionales o territoriales que participen en el proceso de gestión de estos recursos no pueden confundirlos con los propios y deben acelerar su entrega a sus destinatarios. Ni mucho menos las EPS pueden considerar esos recursos parafiscales como parte de su patrimonio...” Con posterioridad, en la sentencia T-481 de 2000, la misma Corte Constitucional reiteró lo siguiente: "...respecto de la salud ha plasmado el Constituyente los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, por encima de los cuales pasa ahora la entidad financiera demandada, impidiendo que el Hospital cumpla su función propia, y anteponiendo el interés de los acreedores al prevalente que ha sido señalado en la Constitución. 7 Funcionaria en apelación Radicado número: 110011102000201101147 01 La norma que resulta vulnerada de modo más protuberante en este caso es la del inciso 5 del artículo 48 de la Constitución Política, a cuyo tenor "no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad

social para fines diferentes a ella". Se trata de una norma fundamental de indudable carácter imperativo y absoluto respecto del cual no se contemplan excepciones, ni se permite supeditar su cumplimiento -de aplicación inmediataa previsiones o restricciones de jerarquía legal. Por tanto, la calidad superior y prevalente del mandato constitucional desplaza toda norma inferior que pueda desvirtuar sus alcances, y, si alguien llegase a invocar con tal objeto las disposiciones de la ley en materia de liquidación forzosa de las instituciones financieras, deben ser ellas inaplicadas, para, en su lugar, hacer que valga el enunciado precepto de la Constitución, según lo dispone el 4 Ibídem, en virtud de la inocultable incompatibilidad existente." Conforme el marco normativo y jurisprudencial anteriormente reseñado, puede concluirse que los recursos con los que se nutre el Sistema General de Salud, no hacen parte del presupuesto general de la Nación, como de alguna u otra forma lo quiere hacer ver la apelante, mírese, que los recursos grosso modo provienen de los aportes de los afiliados y de los aportes del Estado y a ellos deben volver transformados en los beneficios que se derivan del sistema general. De ahí que tampoco tenga sentido jurídico alguno, la mención que hace la recurrente del Decreto 111 de 1996, pues como ella misma lo dice, la citada normatividad regula el Estatuto Orgánico del Presupuesto, y nada tiene que ver con los dineros administrados en el Sistema General de Seguridad social. En efecto, el artículo 11 de ese decreto 111 de 1996 dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 11. El presupuesto general de la Nación se compone de las

siguientes partes: 8 Funcionaria en apelación Radicado número: 110011102000201101147 01 a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos, y c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (L. 38/89, art. 7º; L. 179/94, arts. 3º, 16 y 71; L. 225/95, art. 1º).” Como se aprecia del contenido de la citada disposición, en ninguno de sus apartes, se establece que se integren al presupuesto de la Nación los dineros que hacen parte del sistema general de seguridad social. Tal y como lo señaló ampliamente la Sala de Instancia, los recursos embargados

tenían una destinación específica cual era engrosar el sistema general de salud, en los términos de la Ley 100 de 1993. Por ende las excepciones que plantea la recurrente al principio de inembargabilidad de los bienes del Estado, en este caso concreto no tenían aplicación jurídica alguna, en la medida en que los recursos que fueron objeto de la medida cautelar, no correspondían a las rentas del Estado, ni tenían como finalidad solventar el aparato administrativo, ni mucho menos para cumplir con la gestión pública. Estos recursos, estaban dirigidos exclusivamente a cumplir con las prestaciones de 9 Funcionaria en apelación Radicado número: 110011102000201101147 01 índole pensional y de salud de los afiliados al sistema general de seguridad social, por tanto, tales dineros, si bien se consideran como públicos, lo cierto es que sus titulares son las personas vinculadas al amplio régimen de seguridad social, cuyos aportes por mandamiento legal, se administran de manera separada de los demás recursos del Estado, justamente, para implicarles un ámbito de protección especial, evitando que sucumba dentro del ordinario presupuesto de la Nación y así impedir, que se les dé una destinación legal diferente a la que la Ley estableció. Debe recordarse que el situado del sector salud, se engrosa, tanto con los aportes de su afiliados, como con lo que establece el Estado en virtud de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, toda vez que, tales recursos, tienen una destinación específica y ella es la que determina el concepto de inembargabilidad, de modo que, lo que se busca es proteger el sistema en su amplio sentido, es decir, asegurar los recursos

para mantener viable el sistema y poder cumplir con todas las necesidades pensionales y de salud que lo requieren. En este específico sentido, es que la Ley determina la imposibilidad de destinar dichos recursos para finalidades diferentes, mucho menos, para satisfacer intereses particulares, que aunque tengan también contenido Constitucional y estén afectos a derechos fundamentales, no es a través de los dineros del sistema general de salud, que deben protegerse. En sentido concreto, la Jurisprudencia traída por la recurrente no acompaña en ningún sentido sus pretensiones, porque tanto la sentencia C-192 de 2005 y las demás que compila la impugnante, tratan en general sobre la inembargabilidad de las Rentas y bienes del Estado, imponiendo ciertas restricciones y excepciones a ese principio general, pero en ninguna de ellas se establece la posibilidad de embargase los dineros del sistema general de salud o de seguridad social, que como se dijo ya, sin bien desde el punto de vista jurídico, son recursos públicos, en ningún caso se vinculan al presupuesto general de la Nación y en estricto sentido material y lato, no le corresponden al Estado su libre y voluntarista administración, no son de libre utilización y realmente hacen parte del feudo colectivo de los trabajadores afiliados al sistema y a los beneficiarios incluidos los del régimen de solidaridad en los términos de la Ley 100 de 1993. 10 Funcionaria en apelación Radicado número: 110011102000201101147 01 Como puede apreciarse, ninguna razón le asiste a la funcionaria recurrente, en sus alegaciones y por ende, agotados los temas objeto del recurso, se confirma la decisión apelada.

Sin perjuicio de lo anterior, encuentra la Sala que la sanción impuesta no se corresponde con el grado de responsabilidad y gravedad de la conducta. En efecto, en el caso concreto no hay duda que se trata de una falta a título de culpa leve, pues realmente, lo que es claro para la Sala es que la funcionaria sancionada erró al interpretar la ley y la jurisprudencia al momento de aplicarla al caso particular, es decir, inobservó el cuidado necesario. No obstante, no se observa que la conducta estuviera dirigida a afectar el servicio público ejercido ni a la administración de justicia, agregando además que la funcionaria sancionada carece de antecedentes judiciales, consecuentes con lo anterior, y de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 43 de la ley 734 de 2002, en armonía con el artículo 46 y 47 de la misma ley, y acordes con el lo anteriormente expuesto, considera la Corporación que la sanción a imponer es la amonestación escrita. Como quiera que el tema de la sanción impuesta, si bien de manera expresa, no hace parte del recurso de alzada, sí es inescindible a su objeto, pues en términos generales, la censura se enfiló a analizar el tema de la responsabilidad de la sancionada, del cual obviamente hace parte el tema de la sanción, y además la prohibición de la reformatio in pejus hace referencia a la imposibilidad del superior de agravar la pena, nunca de morigerarla. Consecuentes con lo anterior, la Corporación modifica la sentencia objeto de recurso, variando la sanción de suspensión de un mes a amonestación escrita, la

que se insertará en la hoja de vida de la sancionada. En lo demás se confirma la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución y de la ley,

RESUELVE

11 Funcionaria en apelación Radicado número: 110011102000201101147 01 PRIMERO.- REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia objeto de recurso, variando la sanción se suspensión de un mes en el ejerció del cargo por amonestación la que se consignara en la hoja de visa de la sancionada, en lo demás se confirma la sentencia impugnada SEGUNDO.- INSCRÍBASE la amonestación escrita en la hoja de vida de la Juez

EVANGELINA BOBADILLA MORALES.

TERCERO.- Devuélvase el expediente al Consejo Seccional de origen, para lo de Ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA

PRESIDENTA BUITRAGO

VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

12 Funcionaria en apelación Radicado número: 110011102000201101147 01

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

ACLARACIÓN DE VOTO

Bogotá D. C., veintidós (22) de septiembre dos mil catorce (2014) Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dr. NESTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110011102000201101147-01 Aprobado en Sala No. 60 del 11 de agosto de 2014 Con el debido respeto me permito manifestar que aclaro voto para significar que si bien estoy de acuerdo con la decisión de la Sala Mayoritaria, lo acertado para la reducción de la sanción impuesta por el a quo en favor de doctora EVANGELINA ROBADILLA MORALES en su calidad de Juez 14 Laboral del Circuito de Bogotá, era REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia de instancia, y no modificarla, como se plasmó en la referida sentencia. De los Señores Magistrados, en los anteriores términos dejo planteada mi aclaración de voto. 13 Funcionaria en apelación Radicado número: 110011102000201101147 01 Se remiten 4 cuadernos de 41-41-341-11 folios y 1 CD. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada 14