CSDJ - F11001110200020130010601ADJUNTA20131024124940-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Radicación No. 110011102000201300106 00

Registra Proyecto: 21-10-2013

Magistrado Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Bogotá D.C. Veintitrés (23) de octubre de dos mil trece (2013) Aprobado en Sala Según Acta No. 082 de la misma fecha ASUNTO A DECIDIR Procede esta Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el señor Carlos Alberto Vega, frente al proveído de fecha 31 de enero de 2013, en el que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá decidió INHIBIRSE de iniciar actuación disciplinaria

contra el FISCAL NOVENO LOCAL DE BOGOTÁ.

LA CONDUCTA INVESTIGADA Dio génesis a la presente investigación, el oficio No. 82111 por el cual la Directora de Atención Ciudadana de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana de esta ciudad, remitió por competencia la queja presentada por el señor Carlos Alberto Vega por las presuntas irregularidades en el trámite adelantado a su denuncia por parte del Fiscal Noveno Local de Bogotá. A pesar de lo difuso del escrito de queja, se logra extraer que el motivo de inconformidad se circunscribe en que ante el precitado funcionario judicial se radicó una denuncia, pero luego de varios meses no le ha sido notificado el estado de la misma, pues según el dicho del quejoso fue informado por el

señor Secretario de que no había Fiscal titular, el asunto era de poca monta, se trataba de un delito menor y se le estaba dando prioridad a otros asuntos, lo que a su parecer implica una falta de valoración de las circunstancias de tiempo, modo y lugar del delito por él denunciado1. DE LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA La Sala A-Quo, mediante proveído del 31 de enero de 2013, decidió INHIBIRSE de iniciar actuación disciplinaria en contra del Fiscal Noveno de Bogotá al considerar que emitir un juicio de responsabilidad, implicaría inmiscuirse en el fuero jurisdiccional del querellado, por cuanto, conceptuar o revisar las decisiones adoptadas por los funcionarios judiciales en el trámite de un proceso judicial corresponde al resorte exclusivo de su superior funcional, a través de la resolución de recursos y/o nulidades previstos por el legislador para garantizar los derechos de defensa y debido proceso. Sostuvo que las decisiones que adoptan los funcionarios judiciales en ejercicio de su autonomía funcional en la aplicación e interpretación del derecho, no son susceptibles de investigación disciplinaria por parte de esta jurisdicción y solo pueden ser controvertidas por los sujetos procesales a través de los correspondientes recursos (Fls. 7 a 11 del c.o). DE LA APELACIÓN El señor Carlos Alberto Vega presentó recurso de apelación en contra de la decisión citada manifestando que nunca fue informado oficialmente de la determinación por parte de la Fiscalía Novena de archivar el expediente donde puso en conocimiento un delito de estafa. 1 Fls. 3 a 5 c.o. Así mismo, hizo mención a un escrito de data 17 de octubre de 2012,

enviado por el Fiscal investigado a su inmediato doctor Fernando Augusto Ayala, en los siguientes términos: “…. De otra parte se puso en conocimiento del señor Carlos Alberto vega que este Fiscal conocio de vista y trato y comunicación a uno de los denunciados, señor Jose Humberto Gonzalez Florian LO CUAL PODRIA CONFIGURAR UN IMPEDIMENTO

PARA CONTINUAR CON EL TRAMITE PROCESAL EN CASO DE PROESPERAR

(sic) LA SOLICITUD DE DESARCHIVO…”, misma solicitud que se elevo en repetidas oportunidades mediante la amable intervención de la doctora Soledad Mejia Castellanos en su calidad de Delegada del Ministerio Público y que fue respondida con molestia por parte del doctor Sepulveda argumentando la incomodidad por cuanto en sus palabras:…. DESGASTA LA INSTITUCION Y MUY

ESPECIALMENTE A ESTE SERVIDOR FISCAL LOCAL QUE COMÓ USTEDES

BIEN SABEN CUENTA CON ABUNDANTE CARGA LABORAL…”.

Afirmó que puso en conocimiento del Fiscal las circunstancias que soportaban el argumento de desarchivo, como el prontuario delictivo de los denunciados y en sí las circunstancias que rodearon la conducta por él denunciada, lo cual no fue valorado por el funcionario judicial. Agregó que si bien es cierto, entiende la autonomía de los entes judiciales, ésta debe ser limitada por la interpretación y aplicación de la norma (Fls. 16 a 18 del c.o.).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

De la Competencia. De conformidad con los numerales 3° del artículo 256 de la Constitución Política, y 4° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, la Sala Jurisdiccional

Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para conocer de recursos de apelación en los procesos disciplinarios que conocen en primera instancia las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura existentes en el país. En virtud de la competencia antes mencionada y sin observar causal alguna que pueda invalidar la actuación hasta ahora adelantada, procede esta Sala a emitir su pronunciamiento con apoyo en el material probatorio obrante en el informativo y a la luz de las disposiciones legales que atañen al tema a debatir. Potestad disciplinaria del Estado Sea lo primero indicar que la potestad disciplinaria atiende a una competencia específica de la Administración cuyo objeto radica en asegurar la observancia de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que regulan el cumplimiento de la Función Pública y el comportamiento funcional de los servidores del Estado (así como excepcionalmente el de los particulares). Valga la pena señalar que esta potestad involucra tanto la facultad de imponer correctivos ante el comportamiento desviado de estos últimos, y en razón a la relación de subordinación funcional, como la libertad configurativa del régimen de responsabilidades. Por el momento, nos ocuparemos de lo primero, toda vez que de la libertad configurativa tendremos oportunidad de tratar al abordar el estudio particular de la estructura del ilícito disciplinario. En cuanto al concepto y justificación de la potestad disciplinaria, es pertinente referir a dos interesantes exposiciones que ofrece la doctrina especializada, por parte de los profesores Isaza Serrano y Restrepo Quijano. El primero de ellos, entiende por tal una competencia jurídica que se le

atribuye a la administración como mecanismo útil para el aseguramiento de su correcto funcionamiento. Siendo pues una “competencia”, la misma implica la posibilidad de imponer correctivos disciplinarios a los servidores que incurren en comportamientos desviados del objeto y fin de la función pública; en términos más claros, representa el poder de coerción por vía del cual garantiza la vigencia normativa y la efectividad de la función pública. Así lo expone: “La potestad disciplinaria en nuestro Estado de derecho, es una competencia jurídica más, atribuida a la administración pública con el objeto de asegurar la eficiencia en la prestación de los servicios a cargo del Estado, así como la moralidad, la responsabilidad y la conducta correcta de los funcionarios públicos y también los derechos y las garantías que les corresponden como tales.”2 Del modo en que es presentada por el profesor Isaza, no queda lugar a concluir cosa diferente a que, dicha potestad constituye un atributo inherente a la actividad misma de la administración, que atiende a su diseño jerarquizado y se justifica en las múltiples –y diferenciadas—relaciones de subordinación que se trenzan en su interior. Precisamente, el profesor Restrepo así lo hace notar: “Entendida la jerarquía como una gran escala de grados de autoridad y poderes en razón de las investiduras de los funcionarios o trabajadores, obviamente aparece un poder de mando en los superiores, llamado por la doctrina poder jerárquico y, correlativamente para los inferiores una subordinación, en razón al deber de obediencia que se les impone. Ese poder jerárquico se manifiesta dictando normas internas, vigilando y controlando la actuación de los inferiores

(reformando y revocando sus actos), delegando funciones, decidiendo conflictos de competencia y ejerciendo el poder disciplinario. En esa forma apareció y se mantiene el poder disciplinario como un atributo o manifestación del poder jerárquico. Ese es el fundamento de la potestad disciplinaria. La capacidad sancionadora no persigue objeto distinto al de hacer efectiva la jerarquía, como sostén que es de la disciplina y ésta de la organización. Desde luego la jerarquía administrativa –como la de cualquier empresa: familiar, social, sindical, empresarial—no puede darse o supervivir sin la existencia de una disciplina, entendiendo por tal la observancia de ordenamientos de conductas, susceptibles de sanción en caso de violación. Esas conductas son deberes y prohibiciones impuestos a los agentes y servidores de la Administración. (…) 2 ISAZA SERRANO, Carlos Mario. Ob. Cit. Página 36. En otra de sus obras, previamente afirma lo siguiente: “Las potestades, entre ellas, la disciplinaria, derivan de la situación de supremacía en que se halla el Estado frente a los individuos, y concretamente, frente a los servidores públicos, a los cuales corresponden deberes públicos de sumisión, y por consiguiente, de sujeción.” ISAZA SERRANO, Carlos Mario. TEORÍA GENERAL DEL DERECHO DISCIPLINARIO, Aspectos históricos, sustanciales y procesales. Segunda Edición. Editorial TEMIS, página 61. Así las cosas, el fin de la responsabilidad disciplinaria, es asegurar la observancia de las normas de subordinación y, en general el cumplimiento regular de todos los deberes de la función.”3

La crítica, o mejor la aclaración, que pudiera hacerse a esta última afirmación está encaminada a considerar el objeto de la potestad disciplinaria más allá de la simple y llana observancia de las normas de subordinación y el cumplimiento de los deberes de la función4. Los postulados que integran el debido proceso en un modelo constitucional de Estado como el colombiano, que gravitan entorno a la Dignidad Humana, obligan al concebirlo en una dimensión mucho más pragmática referida al normal cumplimiento de la función pública. Esto así, bajo el entendido de que la imposición de sanciones o cualquier otro tipo de correctivos debe darse en virtud de una afectación sustancial a dicha función, y no limitarse a resguardar el deber por el deber mismo. Aclarado esto, pareciera que la misma crítica debe 3 RESTREPO QUIJANO, Rafael Darío. DERECHO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO. Editorial LEYER, 2001, Página 79-80. Por su parte, para el profesor Rory Forero, “la potestad disciplinaria constituye la realización del control disciplinario y como capacidad otorgada a la Administración Pública, los Órganos de Control y la Jurisdicción disciplinaria en sus diferentes órdenes, los faculta para investigar las conductas generadoras de faltas disciplinarias y para aplicar las sanciones o correctivos a los funcionarios públicos y particulares disciplinables responsables de infringir el Reglamento de Régimen disciplinario, ostentando en mi sentir un doble carácter: preventivo y ejecutivo o correctivo.” RORY FORERO, José. MANUAL DE DERECHO DISCIPLINARIO

de los servidores públicos y particulares disciplinables. Colección de Derecho Disciplinario, Ediciones Jurídicas, GRUPO ECOMEDIOS, Pág. 76.La idea de concebir la potestad disciplinaria con el ejercicio jerarquizado del mando al interior de los órganos del Estado, no ha sido sólo propuesta por la doctrina; en la sentencia C-214 de 1994, con ponencia del Magistrado ANTONIO BARRERA CARBONELL, la Corte Constitucional al calificar a la potestad disciplinaria como una de las dos potestades sancionatorias de la administración –lo cual resulta importante de cara a identificar la naturaleza de la misma—afirmó similar cosa: “La potestad administrativa sancionadora de la administración, se traduce normalmente en la sanción correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones antijurídicas y constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas. La potestad sancionadora reconocida a la administración asume dos modalidades: la disciplinaria (frente a los funcionarios que violan los deberes y prohibiciones) y la correccional (por las infracciones de los particulares a las obligaciones o restricciones en materia de higiene, tránsito, financiera, fiscal, etc.)” 4 Al respecto valga la pena dejar constancia de la advertencia que hace el profesor Isaza Serrano sobre la latente posibilidad de incurrir en el error de asemejar la potestad disciplinaria con cualquier otra potestad administrativa; termina por afirmar que aquella es útil para asegurar que los fines del Estado se cumplan en el marco de la legalidad y bajo

criterios de eficiencia y eficacia:“…el análisis de la referida competencia, como una de las expresiones funcionales del Estado, no puede llevarnos al equívoco de caracterizarla como una actividad administrativa desplegada para realizar sus fines, y a las regulaciones normativas que la organizan, como derecho administrativo que no público, creado para garantizar tanto la libertad de acción de la administración con sujeción a aquel, como la seguridad de los ciudadanos, mediante el sometimiento de la ley. (…)el derecho disciplinario tiene como base un conjunto normativo con un contenido diverso orientado a realizar un control más de la actividad estatal, con el objetivo de verificar que los fines y funciones del Estado se cumplan con pleno sometimiento a la ley, con eficacia y eficiencia, y en suma, evitando la arbitrariedad. Este objetivo, en todo caso, es distinto del de las demás potestades públicas, particularmente la administrativa, aunque el producto final de la potestad disciplinaria se revista, por mandato de la ley, en la mayor parte de los casos, de la forma de actos administrativos, para efectos de su control judicial.” (Subrayado fuera de texto) ISAZA SERRANO, Carlos Mario. TEORÍA GENERAL DEL DERECHO DISCIPLINARIO, Aspectos históricos, sustanciales y procesales. Segunda Edición. Editorial TEMIS, página 62 y 63. extenderse a ciertos planteamientos que han sido presentados por la propia Corte Constitucional colombiana: “La potestad sancionadora de la administración se justifica en cuanto se orienta a permitir la consecución de los fines del estado, a través de ‘otorgarle a las autoridades administrativas la facultad de imponer una sanción o castigo ante el incumplimiento de las normas jurídicas que

exigen un determinado comportamiento a los particulares a los servidores públicos, a fin de preservar el mantenimiento del orden jurídico como principio fundante de la organización estatal (C.P. arts. 1º, 2º, 4º y 16)”5. Cuando el estudio alcance el tema de la ilicitud sustancial como categoría dogmática autónoma del ilícito disciplinario, concluiremos que la potestad disciplinaria, como competencia jurídica que es, representa el instrumento por excelencia con el que cuenta la administración para asegurar no solo la vigencia e intangibilidad de la norma, sino además la eficiencia de la función pública. Así por lo menos ha sido afirmado por la misma Corte Constitucional, al considerar que la potestad disciplinaria tiene un doble propósito: autoprotección institucional y realización de los cometidos de la administración. Luego, la efectividad de la función termina siendo el objeto esencial de la potestad disciplinaria que se le atribuye a la administración pública; de ahí la opinión de otro importante referente de la doctrina nacional y de la Corte Constitucional: “Aplicando esos principios de subordinación y coordinación, la Administración Pública moderna, con base en normas constitucionales y legales, adoptó una estructura piramidal, con órganos superiores e inferiores, con competencias distribuidas en niveles y grados, para lograr una disciplina que asegure el mantenimiento del orden jerárquico y 5 Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2012, MP. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA. funcional establecido, para lograr su cometido de gran empresa estatal de

prestación de servicios públicos.”6 “La acción disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación al régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo.”7 (Subrayado fuera de texto) Del caso en concreto Señalemos en primer término, que la queja –disciplinariaestá contemplada como mecanismo que impulsa lo reseñado, a instancias de la H. Corte Constitucional, es entendida como: “El concepto de “queja” parte de la denuncia que hace un ciudadano ante la autoridad competente de una irregularidad en la que se incurre por un funcionario público, a fin de que ella inicie la correspondiente investigación disciplinaria y aplique los correctivos que sean del caso. En este sentido, se trata de un mecanismo a través del cual se impulsa el inicio de la acción disciplinaria, la que -tal como lo ha establecido esta Corporacióntiene como finalidad específica “la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro.”8 Para el caso en estudio, es necesario agregar lo contemplado en el parágrafo 1° del artículo 150 de la ley 734 de 2002 al referir: “Cuando la información o queja sea manifiestamente temeraria o se refiera a hechos disciplinariamente

irrelevantes o de imposible ocurrencia o sean presentados de manera absolutamente inconcreta o difusa, el funcionario de plano se inhibirá de iniciar actuación alguna”. 6 RODRIGUEZ, Gustavo Humberto. DERECHO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO, Doctrina – legislación – jurisprudencia. Ediciones Librería del Profesional. Primera Edición, 1985. Página 14. 7 Corte Constitucional, sentencia C-244 de 1996, MP. CARLOS GAVIRIA DIAZ. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-412 de 2006. Exp. 1266441. M.P. dr Rodrigo Escobar Gil. Esta figura ha sido creada para racionalizar los asuntos sobre los cuales debe conocer la Administración de Justicia, como lo ha precisado esta Corporación así: “Esta figura encuentra su razón de ser, en el inútil desgaste que para la administración de justicia reportan aquellas quejas o informaciones que de su simple examen se concluye que carecen del fundamento mínimo que permita o motive la puesta en marcha del aparato jurisdiccional a través de una indagación preliminar, ya que su contenido ni siquiera justifica proceder de oficio para los fines previstos en dicha etapa procesal, tal como lo dispone el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, es decir, para verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de responsabilidad, razonamiento que en armonía con el artículo 69 ibídem, impiden la iniciación de oficio de la acción disciplinaria cuando no cumplan con los requisitos mínimos consagrados en los artículos 38 de la Ley

190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 19929.” Bajo la anterior perspectiva, anuncia esta Sala desde ya que se revocará la decisión – inhibitoriaadoptada por la Seccional de instancia, teniendo en cuenta que la misma se torna apresurada, pues no se indagó, ni se allegó elemento de prueba, que argumentara tal decisión, tal y como se pasará a exponer: La inconformidad del quejoso radica en las presuntas irregularidades acaecidas por parte del Fiscal Noveno de esta Ciudad, en el trámite dado a la denuncia por éste presentada, en concreto, al no informársele el estado de la misma ni la decisión adoptada. Ahora bien, el Seccional de Instancia ante dichos hechos denunciados, profiere decisión inhibitoria bajo el argumento que “…. si entrar a valorar el recaudo probatorio recopilado en la actuación penal, implicaría inmiscuirnos en el 9 Radicación No. 110010102000201101187 01, MP: HENRY VILLARRAGA OLIVEROS. fuero jurisdiccional del querellado, por cuanto, conceptuar o revisar las decisiones adoptadas por los funcionarios judiciales en el trámite de un proceso judicial corresponde al resorte exclusivo de su superior funcional… las decisiones que adoptan los funcionarios judiciales en ejercicio de su autonomía funcional en la aplicación e interpretación del derecho no son susceptibles de investigación disciplinaria por parte de esta jurisdicción…”10. Es de destacar, que solamente obra en la actuación como elemento de prueba el escrito de queja. El argumento por el cual se profiere la decisión objeto de disenso, no puede

ser de recibo para esta Sala, pues se observa que en la actuación disciplinaria se itera, solamente reposa el escrito de queja, del cual contrario a lo señalado por el Seccional de Instancia no se puede extraer o colegir la configuración del principio de autonomía judicial, pues recuérdese que dicho principio se pregona de las decisiones adoptadas en un momento dado por los funcionarios judiciales, en este caso, una actuación penal-, cuando se determine que en la misma existió una valoración razonada y que estuvo ajustada al ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto, eventos en los cuales no le es dable a la jurisdicción disciplinaria inmiscuirse. Aclarado lo anterior, se evidencia en el sub examine, que no reposa decisión alguna del Fiscal aquí denunciado en relación con la presunta denuncia penal presentada por el señor Carlos Alberto Vega, que permita pregonar en un momento dado que dicho funcionario judicial hubiere hecho uso de su autonomía en relación con el conocimiento, trámite u decisión, de la denuncia penal de marras; pues es claro, que la decisión inhibitoria, excluyó el principio de investigación el cual torna relevancia en este investigativo al advertirse de la queja la exposición de unos hechos que presuntamente pueden ser relevantes para el derecho disciplinario, al hacerse mención a 10 Folio 9 del c.o. una denuncia penal a la que presuntamente no se le dio el trámite respectivo por parte del Fiscal Noveno de Bogotá. Es así, que mal haría esta Colegiatura en confirmar una decisión inhibitoria, cuando se advierte en el sub examine, pues se debió adelantar por el A quo

la etapa de indagación preliminar, pues la misma tiene como objetivo que en aquellos casos en que no exista la certeza de la ocurrencia de los hechos o actos que pueden constituir falta disciplinaria, se surta la precitada etapa con el objeto de esclarecer los hechos que pueden constituir falta disciplinaria y buscar su posible autor, sin que ello implique un prejuzgamiento o un juicio de responsabilidad disciplinaria, pues simplemente y llanamente se debió indagar a fin de tener más elementos de juicio a fin de determinar si existió o no falta disciplinaria. En consecuencia, sin más disquisiciones, que se revocará la decisión de primera instancia, a fin de que el Seccional de Instancia, a fin de que adelante la respectiva indagación preliminar, tal y como se expuso en la parte motiva de ésta decisión. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Legales y Constitucionales, RESUELVE PRIMERO: REVOCAR la decisión emitida el 31 de enero de 2013, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá mediante la cual se INHIBIÓ de iniciar actuación disciplinaria contra el FISCAL NOVENO LOCAL DE BOGOTÁ para que en su lugar se inicie la etapa de INDAGACIÓN PRELIMINAR, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: DEVOLVER inmediatamente el expediente al Seccional de origen, para que realice las notificaciones y comunicaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS

POLANCO

PRESIDENTE VICEPRESIDENTE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA MERCEDES LÓPEZ

MORA

MAGISTRADA MAGISTRADA

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS PEDRO ALONSO SANABRIA

BUITRAGO

MAGISTRADO MAGISTRADO

ANGELINO LIZCANO RIVERA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL