CSDJ - F11001110200020130398301ADJUNTA20131031140915-2013

Acción de Tutela / Vida y Vivienda digna Concede / Revoca – improcedencia por Inmediatez Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional entre la ocurrencia del hecho generador de la violación o amenaza del derecho fundamental y la interposición de la tutela debe transcurrir un tiempo razonable. El presupuesto de la inmediatez constituye un requisito de procedibilidad de la tutela. De acuerdo con éste, la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable, oportuno y justo.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil trece (2013) Magistrada Ponente: Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado No. 110011102000201303983 01 Aprobado según Acta de Sala No. 84 ASUNTO Negado el impedimento manifestado por la H. Magistrada JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ1, procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta 1 Proveído del 9 de octubre de 2013Sala 77 contra el fallo de primera instancia proferido el 15 de julio de 2013 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá,2, a través del cual “Tuteló”, los derechos fundamentales a la vida, acceder al subsidio de vivienda en condición de desplazada, al libre desarrollo de la personalidad e igualdad de la ciudadana YELENA SUÁREZ CONTRERA, dentro de la acción de tutela instaurada contra el Ministerio de Vivienda –

Acción Social – hoy Departamento Para la Prosperidad Social y la Presidencia de la República. ANTECEDENTES Y ACTUACIÓN PROCESAL 1.- La Señora YELENA SUÁREZ CONTRERA, presentó acción de tutela buscando protección de los derechos fundamentales a una vivienda digna, vida, desarrollo de la personalidad, igualdad, por hechos que se resumen como sigue:  Señaló la accionante ser desplazada por la violencia del Municipio de Yerasca (Cesar), inscrita en el Registro Único de Población Desplazada –RUPDAcción Social –Presidencia de la República, desde el 13 de febrero de 1998, madre cabeza de familia, responsable de cuatro personas, sobrevive en la ciudad de Bogotá, pues no tiene empleo ni ingresos para su manutención.  Elevó solicitud de postulación ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y/o Acción Social – Presidencia de la República, sin que se le haya concretado una respuesta la cual genere una luz de 2 Sala integrada por los Magistrados MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA (Ponente) y el Dr. ALBERTO VERGARA MOLANO esperanza de bienestar en una mejor calidad de vida como desplazada, pues mediante Resolución 903 del 17 de diciembre de 2009 el Fondo Nacional – FONVIVIENDA le indicó quedar en estado calificado y mediante comunicación del 5 de enero de 2010 COMPENSAR informó que debía estar atenta para asignación del mencionado Fondo en el año 2010, sin cumplir, ello ha implicado una demora injustificada por cuanto

han pasado más de dos años y a la fecha se encuentra esperando solución a su problema de vivienda.  Considera que tiene derecho a un subsidio de vivienda familiar; teniendo en cuenta además su condición de desplazada por la violencia.

Por lo anterior pretende que:  Se amparen sus derechos constitucionales fundamentales a una vivienda digna, mínimo vital y otros, en un tiempo no mayor a cuatro meses. 2.- La Magistrada de instancia mediante auto del 2 de julio de 2013 avocó el conocimiento de la tutela, para tal efecto dispuso notificar a los accionados y vinculó a FONVIVIENDA y a COMPENSAR (folios 11 y 12 c. o. primera instancia). 3.- La Caja de Compensación Familiar COMPENSAR representada por CARLOS ANDRÉS RODRÍGUEZ C., se pronunció sobre los hechos de la tutela, señalando que del estudio detallado de la situación de la accionante es evidente como COMPENSAR no ha vulnerado derecho fundamental alguno a ésta por cuanto no es la Caja de Compensación la entidad responsable de la asignación de los subsidios de vivienda de interés social, ello corresponde a FONVIVIENDA y están sujetos a disponibilidad de acuerdo con la distribución nacional (folios 19 a 62 c. o. primera instancia). 4.- A su turno, el doctor SERGIO HERNANDO RAMOS LÓPEZ apoderado de la Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, aduciendo falta de legitimación en la causa por pasiva del ministerio, por cuanto el otorgamiento de subsidio de vivienda corresponde al Fondo Nacional de Vivienda –

FONVIVIENDA (folios 63 a 72 c. o. primera instancia). 5.- Igualmente compareció al trámite tutelar el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA a través del Representante Legal y Director Ejecutivo, quien sobre los hechos de la tutela indicó que Fonvivienda no puede señalar a la actora fecha probable de la asignación del subsidio, por cuanto los procedimientos se realizan en condiciones de igualdad, en estricto cumplimiento de los puntajes de calificación obtenidos por los hogares postulados y teniendo en cuenta la capacidad presupuestal existente; una vez efectuada la calificación de cada una de las postulaciones admisibles las mismas se organizan de manera automática, en forma secuencial descendiente, arrojando como resultado una lista, que no es un turno, asignándose los subsidios hasta agotar los recursos dispuestos en el presupuesto, razón por la cual solicita la negación de la tutela (folios 80 a 89 c. o. primera instancia). 6.- Asimismo, la apoderada de la Presidencia de la República, dio respuesta a la tutela, aduciendo que la entidad competente para dar cuenta sobre las pretensiones formuladas por la accionante no es la Presidencia, motivo por el cual solicita la exclusión de la entidad que representa (folios 107 a 111 c. o. primera instancia). 7.- La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, antes Acción Social, sobre los hechos de la tutela indicó que el Fondo Nacional de Vivienda en el marco de sus competencias es el encargado de otorgar los respectivos subsidios de vivienda; añadió que la

accionante debe en primer lugar acudir a las entidades ordinarias y seguir los procedimientos establecidos para acceder a los beneficios a los cuales tiene derecho (folios 131 a 136 c. o. primera instancia). PROVIDENCIA IMPUGNADA La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, a través de fallo del 15 de julio de 2013, resolvió tutelar el derecho a la vida, a la vivienda digna y acceso al subsidio de vivienda como persona desplazada de la actora, aduciendo que ésta se encuentra en condición de debilidad manifiesta por ser víctima de desplazamiento forzado y porque era madre cabeza de familia con cuatro personas a cargo, dos de las cuales son menores de edad. La Colegiatura de primer grado, de la prueba recaudada coligió que la accionante cumplió con su carga como postulante en el proceso de convocatoria para acceder al subsidio familiar de vivienda, pues así se desprende de la Resolución No. 601 de 2008 mediante la cual se le comunicó que luego de efectuada la validación de su postulación y verificada la información correspondiente, el hogar de ésta se encontraba en estado de “calificado” y durante los años 2009, 2010 y 2011 FONVIVIENDA ha emitido distintos actos administrativos dentro del proceso de otorgamiento del mencionado beneficio pero a la fecha no se ha hecho efectivo el mismo (folios 150 a 168 c. o. primera instancia). FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La apoderada especial del Fondo Nacional de Vivienda, impugnó el fallo de primera instancia, aduciendo que para el caso particular no existe ni obra

prueba alguna la cual permita concluir que la accionante está incursa en mayores o más extremas condiciones de vulnerabilidad respecto del resto de población desplazada y han pasado por el mismo estudio, espera y trámite e la actora; indicó no ser aceptable la alteración del orden de entregas forzando la vulneración del derecho a la igualdad de los otros postulantes que hacen parte de la lista de espera para el otorgamiento del subsidio, con puntajes de calificación iguales o mayores. Añadió que para FONVIVIENDA es imposible indicar la fecha de entrega del subsidio familiar de vivienda a ninguno de los grupos familiares postulados y calificados y revisado el número de identificación de la accionante en el Módulo de Consultas del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se pudo establecer que el hogar de ésta se encuentra en estado “calificado” por cuanto no ha sido beneficiada del mencionado subsidio de vivienda (folios 175 a 179 c. o. primera instancia). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia En virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 116 de la Constitución Política, 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para conocer en segunda instancia de la impugnación interpuesta contra los fallos de tutela proferidos por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura existentes en el país. El artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 consagra en el inciso segundo: “El Juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la

misma cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo (...) si a su juicio el fallo carece de fundamento procederá a revocarlo de inmediato. Si se encuentra el fallo ajustado a derecho lo confirmará (...)” 2.- Test de Procedibilidad Cabe recordar cómo la acción de tutela es un procedimiento especial y excepcional de naturaleza constitucional, cuyo objeto de protección son los derechos fundamentales de las personas, con reconocidas características de informalidad, brevedad, residualidad y subsidiariedad, entre otras. Desde luego que tratándose de una acción jurisdiccional y no obstante su anunciada característica informal, ello no comporta que no cuente con unas reglas mínimas de debido proceso y de exigencias procesales que la ordenen, viabilicen, hagan operante y ofrezcan algunas pautas que brinden seguridad jurídica a todos los asociados, pero igualmente a los propios jueces de los derechos fundamentales. Así entonces, la teoría general del proceso históricamente ha diferenciado los presupuestos procesales de los presupuestos de la acción, entendiéndose aquellos como los que permiten que formalmente se trabe una relación jurídico procesal de modo que el asunto pueda culminar con una decisión estimatoria o desestimatoria de las pretensiones, y en ningún caso, con una decisión inhibitoria. Tales presupuestos tienen que ver con aspectos como la jurisdicción y competencia, legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva, procedimiento, requisitos especiales de procedibilidad, demanda en forma, etc., los que normalmente se verifican al momento de evaluar la admisión de las demandas y se debaten por la vía de las excepciones previas, muchas de las

cuales dan lugar a una terminación anticipada del proceso, o a que este ni siquiera se inicie, por lo que igualmente el asunto de fondo no se entra a analizar. De otra parte, los presupuestos de la acción, dicen relación a aquellos aspectos que deben probarse en cada asunto litigioso a efectos de que prosperen las pretensiones: sobre ellos versan los estadios probatorios, y se determinan en la sentencia de mérito, donde se declara el derecho pretendido en la demanda, o en su defecto, la prosperidad de las excepciones de mérito que dan al traste con los petitums de la parte actora. Concretamente en materia de tutela, en fallo de constitucionalidad la Guardiana de la Constitución denominó a los primeros como “presupuestos generales” y a los últimos como “presupuestos especiales”, incluyendo entre los primeros, la relevancia constitucional del tema, la legitimación en la causa por activa y por pasiva, la inexistencia de mecanismo ordinario de defensa judicial y la oportunidad en la formulación de la solicitud de amparo; y en los segundos, los otrora defectos constitutivos de vías de hecho (sustancial, procesal, orgánico y fáctico), el error inducido, la ausencia de motivación, el desconocimiento del precedente y la violación constitucional.3 Los primeros fueron recientemente recordados por la jurisprudencia de la Corporación Límite en materia iusfundamental: “3.1 El primer presupuesto procesal de la acción de tutela exige que haya sido interpuesta para la defensa de un derecho fundamental y no de otra categoría, lo cual se cumple en este caso, pues lo que invoca la actora

efectivamente corresponde a derechos reconocidos como tales por la Constitución y por reiterada jurisprudencia de esta Corte, a saber: la vida (art. 11), la dignidad humana (art.1°), la igualdad (art. 13) y la seguridad social (art. 48). “3.2. El segundo presupuesto procesal se refiere a la existencia de legitimación en la causa por activa, es decir, que el (los) derecho(s) fundamental(es) a cuya protección va dirigida la acción sea(n), en principio, propio(s) de quien demanda. … “3.3. El tercer presupuesto procesal de la acción de tutela es la legitimación en la causa por pasiva, exigencia que implica que contra quien se interpone sea la autoridad o el particular que vulneró o amenaza el derecho fundamental. … “3.4. El cuarto presupuesto procesal radica en la inexistencia de otro medio de defensa judicial, para lo cual debe considerarse que de acuerdo con el inciso tercero del artículo 86 superior, la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, salvo que “se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. La existencia de dicho medio será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se halle quien demanda (art. 6-1° D. 2591 de 1991). “Existen dos supuestos excepcionales en los cuales el carácter subsidiario de la acción de tutela no impide su utilización, a pesar de existir otro 3 C-590 de 2005, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño. mecanismo de defensa judicial al alcance de los interesados: el primero,

previsto en el artículo 86 de la Constitución Política, cuando se ha interpuesto como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; y el segundo, cuando el otro medio de defensa existe pero es, en la práctica, ineficaz para amparar el derecho fundamental cuya protección se invoca. “3.5. Por último, es necesario verificar que la demandante haya acudido de manera oportuna a solicitar salvaguarda para sus derechos fundamentales, pues aun cuando no subsiste un término legal expreso de caducidad para el ejercicio de la acción, sí es necesario que sea incoada en un plazo razonable, que el juez de tutela debe ponderar, ya que el amparo ha sido consagrado para la “protección inmediata” de derechos constitucionales.”4 Desde luego, igual que en la teoría general del proceso, en materia de tutela la ausencia de cualquiera de los presupuestos procesales no sólo aconseja, sino que impone no abordar el estudio del fondo del asunto, pues sería tanto como que un juez que se dice incompetente para un determinado proceso, aun así realice apreciaciones sobre el tema debatido, o haga lo propio a pesar de considerar que la litis no se trabó en debida forma, bien por falta de legitimación del actor o demandante, bien por falta de legitimación de la persona demandada. Se analiza en esta oportunidad la petición de amparo interpuesta por la ciudadana YELENA SUÁREZ CONTRERA, contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo, Fonvivienda y otros, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al no habérsele conferido subsidio familiar en su

condición de desplazada forzosa de la violencia y además de ser madre cabeza de familia. En el caso concreto., efectuado el test de procedibilidad se colige que en el presente evento no se acata el principio de inmediatez, puesto que 4 T-818 de 2009, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño. habiéndose emitido el acto administrativo, Resolución No. 601 del 16 de diciembre de 2008 a través de la cual se le comunicó el estado de “calificado” al hogar de la aquí petente de amparo, por haber cumplido con el lleno de los requisitos establecidos en la normatividad vigente para acceder al subsidio familiar de vivienda para la población en situación de desplazamiento (folios 25 a 30 c. o. primera instancia) la accionante interpuso la presente acción constitucional sólo hasta el 27 de junio de 2013, porque si bien, en principio la acción de tutela puede interponerse en cualquier tiempo, ello no significa que se pueda desnaturalizar su carácter esencial de mecanismo inmediato de protección de derechos fundamentales, pues la finalidad última de la misma, es la intervención urgente del juez constitucional, en orden a evitar o hacer cesar la afectación de un derecho de rango constitucional fundamental. En el caso concreto, advierte la Sala que no se reúne uno de tales presupuestos, se itera el de inmediatez, sobre el tema, la Corte Constitucional ha insistido en la necesidad de su interposición dentro de un término razonable, pues de otra manera se desconoce su propia naturaleza, en tal sentido enunció: “Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional entre la ocurrencia

del hecho generador de la violación o amenaza del derecho fundamental y la interposición de la tutela debe transcurrir un tiempo razonable. 3.- El presupuesto de la inmediatez constituye un requisito de procedibilidad de la tutela. De acuerdo con éste, la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable, oportuno y justo5. “Esta condición está contemplada en el artículo 86 de la Carta Política como una de las características de la tutela, cuyo objeto es precisamente la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que establezca la ley. 5 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-575/02 M. P. Rodrigo Escobar Gil. Desde sus primeras sentencias la Corte ha considerado la inmediatez como característica propia de este medio judicial de defensa. Sobre el particular, en la sentencia C-542 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, expresó: “(...) la Corte ha señalado que dos de las características esenciales de esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y la inmediatez: ...la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza. Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya

que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales”. “Posteriormente, en la sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se dijo que la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. Y agregó que “la razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’. (...) Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción”.

“En dicha sentencia de unificación se concluyó que “Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda. En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la Sentencia arriba mencionada (C-543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de terceros involucrados en la decisión”. “En una decisión más reciente se retomó el tema en los siguientes términos: “(...) tal y como lo ha expuesto de forma reiterada esta Corporación, la procedibilidad de la acción de tutela exige su interposición dentro de un plazo razonable, oportuno y justo, de tal manera que la acción no se convierta en un factor de inseguridad jurídica, premiando con ello la inactividad de los interesados en el ejercicio oportuno de los recursos, la negligencia y la decidía. Ciertamente, si con la acción de tutela se busca la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, es imprescindible que su ejercicio tenga lugar dentro del marco de ocurrencia de la amenaza o violación de los derechos. Una percepción contraria a esta interpretación, desvirtúa el

alcance jurídico dado por el Constituyente a la acción de tutela y deja sin efecto el objetivo de garantizar por esa vía judicial la protección actual, inmediata y efectiva de tales derechos”6. “Así pues, es inherente a la acción de tutela la protección actual, inmediata y efectiva de aquellos derechos. Con tal exigencia se pretende evitar que este mecanismo de defensa judicial se emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de los actores, o se convierta en un factor de inseguridad jurídica.”7 Aunado a lo anterior, no existe dentro del expediente justificación alguna sobre la tardanza de la actora para interponer la tutela y la inmediatez, es inherente a la acción de tutela en cuanto a la protección actual, inmediata y efectiva para la protección de derechos fundamentales que están siendo presuntamente trasgredidos. En tales condiciones, en lo que tiene que ver con el cuestionamiento dirigido a la actuación administrativa con ocasión de la reclamación en su condición de desplazada, quien finalmente fue incluida para acceder al subsidio para 6 Corte Constitucional. Sentencia T-575-02, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 7 T-635 de 2004 vivienda de interés social mediante Resolución No. 601 del 16 de diciembre de 2008, es clara la improcedencia de la acción, por no haberse interpuesto oportunamente la petición de amparo constitucional, pues a la fecha de presentación de la presente acción de tutela, esto es, 27 de junio de 2013 por cuanto desde la expedición del mencionado acto administrativo, han transcurrido cuatro años y medio, razón por la cual resulta imperativo para esta Corporación REVOCAR el fallo objeto de impugnación para en su lugar

declarar la improcedencia de la tutela, se itera, por no haberse cumplido con el principio de inmediatez. Lo anterior releva a esta Sala de entrar en consideraciones de fondo acerca de los fundamentos de la tutela. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE Primero.- REVOCAR la sentencia objeto de impugnación proferida el 15 de julio de 2013 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, a través de la cual se tutelaron los derechos fundamentales a la vida, vivienda digna y acceso al subsidio familiar de vivienda de la ciudadana YELENA SUÁREZ CONTRERA, para en su lugar declarar la IMPROCEDENCIA del amparo deprecado, por las razones expuestas en la parte motiva de este providencia Segundo.- Dejar sin valor ni efecto los actos expedidos para dar cumplimiento al fallo de primera instancia. Tercero.- POR SECRETARÍA NOTIFICAR la presente providencia como lo disponen los artículos 16 y 30 del Decreto 2591 de 1991 y 5º del Decreto 306 de 1992. Cuarto.- REMITIR la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente Vicepresidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrada Magistrado

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado

LEONIDAS BELLO ARÉVALO

Secretario Judicial Ad - Hoc