CSDJ - F18001110200020150010401ADJUNTA20150410083325-2015
Consejo Superior de la Judicatura
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Detalles
- Título
- CSDJ - F18001110200020150010401ADJUNTA20150410083325-2015
- Autor
- Consejo Superior de la Judicatura
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2015
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA
Bogotá D.C., ocho (8) de abril de dos mil quince (2015) Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 180011102000201500104 01
Registro proyecto: 6 de abril de 2015
Aprobado según Acta N° 26 del 8 de abril de 2015
REFERENCIA: Tutela segunda instancia
ACCIONANTE
Blanca Rojas Herrera y otro : ACCIONADO: Ministerio de Educación Nacional y otro 1ª INSTANCIA: Declara improcedente
DECISIÓN: Confirma
I. ASUNTO Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por Blanca Aidé Rojas Herrera y Ángel María Torres Barreto contra el fallo de primera instancia proferido el 5 de marzo de 2015 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Caquetá, en la acción de tutela que ellos presentaron en contra del Ministerio de Educación Nacional y la
Secretaría de Educación del Caquetá.
II. ANTECEDENTES Mediante escrito radicado el 19 de febrero de 2015, la Sra. Blanca Aidé Rojas Herrera y el Sr. Ángel María Torres Barreto interpusieron una demanda de tutela contra el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Departamento de Caquetá, pues a su juicio tales autoridades les vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, al trabajo y al mínimo vital, entre otros, dada su negativa a reintegrarlos al cargo público
que desempeñaban antes de salir del país a causa de amenazas provenientes de grupos armados ilegales. Según su narración de los hechos, desde los años 1987 y 1994, respectivamente, se desempeñaban como docentes en propiedad al servicio de la Gobernación del departamento de Caquetá. En 1999 recibieron amenazas por parte “del grupo guerrillero de las FARC”, lo cual los llevó primero a solicitar traslado laboral a la ciudad de Ibagué y luego a refugiarse fuera del país, en Canadá. Ciertamente, en el año 2001 ese país autorizó su inmigración en tal calidad, por lo cual aquí solicitaron una “comisión de estudios no remunerada” por el término de un año ante la Secretaría de Educación Departamental, la cual les fue aprobada. No obstante, el 22 de febrero de 2002 presentaron su carta de renuncia como docentes ante la mencionada Secretaría, puesto que decidieron radicarse en Canadá y evitar ser declarados en “abandono del cargo”. Ahora bien, en Canadá vivieron durante 13 años, hasta que se enteraron de la expedición de la ley 1565 de 2012, por medio de la cual se establecieron incentivos para el retorno de los colombianos residentes en el extranjero. Así, bajo el amparo de tal norma, regresaron al país y el 6 de mayo de 2013 presentaron una petición ante la Ministra de Educación Nacional con el fin de que les concedieran el “reintegro como docentes” de la planta oficial del Departamento de Caquetá. No obstante, tal comunicación nunca obtuvo respuesta, situación que los
llevó a presentar un segundo requerimiento el 18 de junio siguiente. Como respuesta, mediante oficio del 1º de agosto de 2014, el citado Ministerio se limitó a indicarles que le darían traslado de la solicitud a la Secretaría de Educación de Caquetá, dado que dicha autoridad era la facultada para pronunciarse al respecto. A paso seguido, mediante oficio No. 2014RE10954, la secretaría accionada les informó la improcedencia de su solicitud, con base en la inexistencia de alguna norma legal que previera el reintegro laboral automático de las víctimas de amenazas de grupos armados ilegales. Esta negativa, aseguran, desconoce sus derechos fundamentales, su condición de víctimas y la posibilidad de retornar con dignidad, seguridad y “sostenibilidad” al país. En ese orden de ideas, solicitan por este medio se ordene su reintegro y reubicación laboral como docentes oficiales. Anexo a su escrito, aportan copia, entre otros, de los siguientes documentos: - Certificaciones No 006 y 007 del 13 de agosto de 1999, expedidas por la Secretaría de Educación del Departamento de Caquetá, por medio de la cual se les reconoció “la calidad de docente[s] amenazado[s]”. - Carta de renuncia del 22 de febrero de 2002, suscrita por los accionantes y presentada ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caquetá. - Certificado del 5 de marzo de 2001 proferido por el Consulado General de Colombia en Vancouver (Canadá), en donde emite constancia de que los accionantes “residen permanentemente” en ese país. - Oficio de la Unidad para la Atención y la Reparación Integral a
Víctimas en donde certifica que los accionantes se encuentran incluidos en el Registro Único de Víctimas (RUV). - Solicitudes dirigidas el 6 de mayo de 2013 y el 18 de junio de 2014 por el señor Torres Barreto a la Ministra de Educación, en las cuales depreca su reintegro y el de su esposa a los cargos de docentes públicos que desempeñaron hasta el año 2002. - Oficio del 16 de septiembre de 2014, suscrito por el Secretario de Educación del Departamento de Caquetá, mediante el cual le informa a los demandantes la imposibilidad de acceder a su petición de reintegro laboral.
III. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Caquetá admitió la demanda de tutela el 20 de febrero de 20151 y ordenó vincular al Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría de Educación del Departamento de Caquetá. 1 Folios 65 y 66 del cuaderno original (C.O.) El 25 de febrero de 2015 se recibió contestación por parte del Secretario encargado de Educación del Departamento de Caquetá2. Sobre los hechos del caso, si bien reconoció la situación administrativa que enfrentaron los actores entre los años 1999 a 2001, destacó que los mismos renunciaron a sus cargos públicos “de manera libre, espontánea y libre de coacción”, como lo manifiestan en su demanda de tutela.
Por otro lado, advierte que los mismos efectúan una interpretación errada de la ley 1565 de 2012, pues tal cuerpo normativo nunca consagró un derecho
al reintegro del cargo. En sentido diverso, le encargó al Ministerio de Relaciones Exteriores la elaboración de un “plan de retorno” al país, que brinde garantías e incentivos a sus destinatarios. No obstante, la creación y ejecución de tal plan se escapa de la órbita de competencias de la entidad territorial. Teniendo en cuenta lo anterior, señaló que la Secretaría de Educación carece de legitimación en la causa por pasiva, pues adolece de facultades para ordenar el reintegro laboral de los accionantes o para incluirlos en los programas creados por la ley 1565 de 2012. Para finalizar, resaltó que los demandantes desconocieron el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, pues antes de acudir ante el juez constitucional debieron elevar sus reclamos ante el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia. Adjunto a su escrito, aportó copia de la carta de renuncia que radicó en el año 2002 la señora Blanca Aidé Rojas Herrera ante sus dependencias, en la 2 Folios 73 a 78 C.O. cual reconoce que le fue brindada una comisión de estudios no remunerada por un año para estudiar francés, y que como tales capacitaciones a la fecha no se habían terminado decidió presentar su “renuncia al cargo de docente de tiempo completo grado 14”.
IV. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 5 de marzo de 2015, la Sala Seccional de Caquetá declaró “improcedente” la acción de amparo promovida por los señores Blanca Aidé Rojas Herrera y
Ángel María Torres Barreto. Al respecto, advirtió que la ley 1565 de 2012 se abstuvo de reconocer algún
derecho relacionado con el reintegro laboral de quienes por motivos personales o de orden público decidieron salir del país. Así, resaltó que los artículos 3º y 4º de dicho estatuto, que los demandantes invocan como fundamentos de su reclamo, por ningún lado confiere el derecho de reingresar a los cargos o funciones públicas que venían desempeñando con anterioridad a su salida de Colombia, pues se trata de una norma que tan sólo prevé la posibilidad genérica de implementar incentivos para el retorno de nacionales al país: “Artículo 3°. Tipos de retorno. Los siguientes tipos de retorno se consideran objeto de la presente ley: a) Retorno solidario. Es el retorno que realiza el colombiano víctima del conflicto armado interno, como también aquellos que obtengan la calificación como pobres de solemnidad. Este tipo de retorno se articulará con lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011; b) Retorno humanitario o por causa especial. Es el retorno que realiza el colombiano por alguna situación de fuerza mayor o causas especiales. Considérense causas especiales aquellas que pongan en riesgo su integridad física, social, económica o personal y/o la de sus familiares, así como el abandono o muerte de familiares radicados con él en el exterior; c) Retorno laboral. Es el retorno que realiza el colombiano a su lugar de origen con el fin de emplear sus capacidades, saberes, oficios y experiencias de carácter laboral adquiridas en el exterior y en Colombia; d) Retorno productivo. Es el retorno que realiza el colombiano para cofinanciar proyectos productivos vinculados al plan de desarrollo de
su departamento y/o municipio de reasentamiento, con sus propios recursos o subvenciones de acogida migratoria. Artículo 4°. Incentivos y acompañamiento integral a los tipos de retorno. Para el retorno solidario, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Relaciones Exteriores deberá realizar en un plazo no mayor a seis (6) meses un Plan de Retorno Solidario que contemple alianzas interinstitucionales y de cooperación, que permita brindar las herramientas para facilitar el acceso a servicios de salud y adquisición de vivienda, capacitaciones a nivel laboral, así como de asistencia social mediante asesorías jurídicas y psicológicas. Para el retorno humanitario y/o por causa especial, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, deberá diseñar programas de apoyo con acompañamiento que permitan atender y eliminar la situación de riesgo del inmigrante y su vinculación en la gestión del desarrollo departamental y/o municipal de su lugar de reasentamiento. Para el retorno laboral, las instituciones educativas del nivel universitario o tecnológico reconocidas y validadas en Colombia, podrán emplear a los colombianos que retornen como formadores en sus instituciones de acuerdo con sus capacidades, saberes, oficios y experiencias de carácter laboral adquiridas en el exterior o en Colombia. Así mismo podrán acceder a orientación ocupacional y capacitación para mejorar sus competencias laborales. Para el retorno productivo, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, deberá expedir un plan que incluya el desarrollo y asesoría de emprendimientos de proyectos productivos, así como el acceso a créditos para el mismo fin, en coordinación con las políticas nacionales y regionales de competitividad.
Asimismo incluirá la población retornada como sujeto de las políticas y los fondos de emprendimiento vigentes” (énfasis de la Sala). Según el a quo, las disposiciones trascritas no autorizan u ordenan medidas de restablecimiento de derechos tales como la que exigen por este conducto los demandantes. Adicionalmente, la ley 1448 de 2011 o también conocida como la “Ley de Víctimas”, prevé en sus artículos 66, 69, 70, 71 y 73, la creación de políticas para atender las necesidades de salud, adquisición de vivienda, capacitación laboral y asistencia jurídica y psicológica para las víctimas de desplazamiento forzado, sin mencionar alguna orden específica en virtud de la cual resulte procedente el reintegro laboral objeto de estudio. En suma, la Sala de primera instancia consideró que los accionantes adoptaron una “interpretación amplia y acomodada” de las normas que invocan en su demanda, a partir de la cual extraen la supuesta obligación de autorizarles su reingreso en la planta oficial de empleados a la cual voluntariamente renunciaron. Por tales motivos, consideró improcedente condenar a las autoridades accionadas a reintegrarlos como docentes.
V. IMPUGNACIÓN El 10 de marzo de 2015 se recibió escrito de impugnación por parte de
Blanca Aidé Rojas Herrera y Ángel María Torres Barreto. En su concepto, tanto los artículos 3 y 4 de la ley 1565 de 2012 como los citados previamente de la ley 1448 de 2011 consagran de forma clara e indudable el derecho que les asiste a ser beneficiarios de medidas de
restablecimiento que incluyan su reingreso al trabajo que ejercían de forma previa a su victimización. Adicionalmente, manifiestan que si bien no expresaron en su momento con detalle los motivos por los cuales renunciaron a sus cargos de docentes en el año 2002, debe entenderse que tal decisión se tomó por la situación de riesgo e inseguridad para sus vidas que los llevó a solicitar su refugió en Canadá.
VI. CONSIDERACIONES Competencia En virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 116 de la Constitución, 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991, y en el Decreto 1382 de 2000, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para conocer en segunda instancia los fallos que resuelven acciones de tutela, proferidos por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura.
Caso concreto Según los actores, el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Departamento de Caquetá vulneran sus derechos fundamentales al negarse a autorizarles su reingreso al cargo público que desempeñaron hasta el año 2002. A su juicio, el hecho de ser víctimas de hostigamientos o amenazas provenientes de grupos armados ilegales y su posterior refugio en el extranjero, les confiere la posibilidad de reclamar el restablecimiento de sus derechos por esta vía procesal, para lo cual señalan como fundamento jurídico de su petición a las leyes 1565 de 2012 y 1448 de 2011. Ahora bien, sin necesidad de entrar en mayores lucubraciones emerge con claridad que el texto de aquellos cuerpos legales no posee el alcance que le
atribuyen los accionantes. Las disposiciones pertinentes de tales instrumentos jurídicos únicamente contemplan una autorización general para la creación e implementación de programas o estrategias gubernamentales tanto de retorno como de reparación administrativas a víctimas del conflicto. Sobre esto último, la Ley de Víctimas le ordena a la Unidad para la Atención y la Reparación Integral a Víctimas y a las demás instituciones competentes, promover el retorno en condiciones de dignidad y seguridad, sin que de allí pueda inferirse automáticamente (como lo postulan los accionantes), el derecho a reingresar al trabajo que ejercían de manera previa a su desplazamiento: “Artículo 66. Retornos y reubicaciones. Con el propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad favorables, estas procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido para que el Estado garantice el goce efectivo de los derechos, a través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento”. Por su parte, la reglamentación de esta norma expedida a través del Decreto 4800 de 2011, establece el principio de gradualidad en la política de retorno, según el cual, las actividades prioritarias de atención aluden a la garantía de la educación, la salud, la vivienda y la capacitación para el trabajo de los desplazados, mientras que las estrategias relacionadas con el empleo y la restitución de tierras, entre otras, se desarrollarán de manera progresiva: “Artículo 75. Gradualidad en la garantía de los derechos en la ejecución de los planes retorno y reubicación. En la ejecución de los planes de retorno y reubicación, la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación de las Víctimas, en coordinación con las demás autoridades involucradas en el proceso de atención, asistencia y reparación a las víctimas, garantizará de manera prioritaria la atención básica en salud, educación, alimentación, identificación, reunificación familiar, orientación ocupacional, vivienda y atención psicosocial; y de manera complementaria, progresiva y gradual, el acceso o restitución de tierras, servicios públicos básicos, vías y comunicaciones, seguridad alimentaria, ingresos y trabajo y fortalecimiento de la organización social” (énfasis agregado). Empero, al margen del diseño concreto que tengan los planes de apoyo y acompañamiento para el retorno previstos en la ley de víctimas y su decreto reglamentario, lo cierto es que bajo ninguna óptica es posible sostener que incluyen en reingreso automático de sus beneficiarios al empleo público que ejercían antes de su victimización. Si bien tal posibilidad de reintegro podría valorarse como una faceta del derecho a la reparación integral de tales grupos poblacionales, no se encuentra establecida de forma explícita en la ley, y, en todo caso, la acción de tutela no es el mecanismo judicial procedente para su reclamo. En efecto, de acuerdo el artículo 86 superior el objetivo esencial de la tutela es la protección inmediata de los derechos fundamentales de los individuos: “Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. El concepto de protección como objetivo del amparo puede entenderse en contraste con la idea de reparación, en el sentido de que mientras en el primer caso se busca la intervención inmediata del juez constitucional para hacer cesar o prevenir una lesión a los derechos de la persona, en el segundo la pretensión de la demanda se limita a obtener la restitución, indemnización o cualquier otra medida típicamente resarcitoria, de un daño consumado. Por ende, cuando la expectativa del accionante consiste en obtener una reparación, la tutela no es el escenario judicial idóneo para tramitar su reclamo. Así lo ha entendido la Corte Constitucional cuando en casos de personas víctimas de desplazamiento forzado, advierte sobre la existencia de medios administrativos y judiciales a través de los cuales se pueden ventilar este tipo de reivindicaciones. Por ejemplo, en la sentencia T-458 de 2010, la Corte destacó que para la época los canales especiales de acceso a la reparación de tales sujetos eran el proceso penal de la ley 975 de 2005 o Ley de Justicia y Paz y la vía administrativa, que en ese entonces estaba reglamentada por el Decreto 1290 de 2008. Sobre la aptitud resarcitoria de la acción de tutela, en dicha ocasión la Corte recordó la posibilidad limitada de decretar indemnizaciones en abstracto, cuando se evidenciara que de su reconocimiento dependía el goce efectivo del derecho fundamental protegido: “Indemnización en abstracto en el trámite de la acción de tutela 3.1 El artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 “por el cual se reglamenta
la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” prevé: ‘Artículo 25. Indemnizaciones y costas. Cuando el afectado no disponga de otro medio judicial, y la violación del derecho sea manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, además de lo dispuesto en los dos artículos anteriores, en el fallo que conceda la tutela el juez, de oficio, tiene la potestad de ordenar en abstracto la indemnización del daño emergente causado si ello fuere necesario para asegurar el goce efectivo del derecho así como el pago de las costas del proceso. La liquidación del mismo y de los demás perjuicios se hará ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o ante el juez competente, por el trámite incidental, dentro de los seis meses siguientes, para lo cual el juez que hubiere conocido de la tutela remitirá inmediatamente copia de toda la actuación...". La Corte, ha afirmado en múltiples providencias que este artículo es de aplicación excepcional, puesto que la acción de tutela no tiene una naturaleza fundamentalmente indemnizatoria sino de garantía del goce efectivo de los derechos. De este modo, no siempre que se concede la tutela es procedente la indemnización en abstracto. Para que proceda la indemnización de que trata el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones sintetizadas así en la sentencia T-299 de 2009: “(iii) solo procede cuando no existe otra vía judicial para el resarcimiento del perjuicio, por lo cual, en todo caso, no es procedente cuando se concede la acción de tutela como mecanismo transitorio;
(iv) no es suficiente la violación o amenaza del derecho sino que es necesario que esta sea evidente y consecuencia de la acción clara e indiscutiblemente arbitraria del accionado; (v) debe ser necesaria para asegurar el goce efectivo del derecho del tutelante; (vi) se debe garantizar el debido proceso al accionado; y (vii) sólo cobija el daño emergente, esto es, el perjuicio y no la ganancia o provecho que deja de reportarse; (viii) si el juez de tutela, fundado en la viabilidad de la condena ‘in genere’ accede a decretarla, ‘debe establecer con precisión en qué consistió el perjuicio; cuál es la razón para que su resarcimiento se estime indispensable para el goce efectivo del derecho fundamental; cuál es el hecho o acto que dio lugar al perjuicio; cuál la relación de causalidad entre la acción del agente y el daño causado y cuáles serán las bases que habrá de tener en cuenta la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o el juez competente, según que se trate de condenas contra la administración o contra particulares, para efectuar la correspondiente liquidación’3” (subraya agregada por la Sala). Como puede observarse, la acción de tutela por regla general no ostenta un carácter resarcitorio, pues sus propósitos institucionales se dirigen a la garantía de derechos sometidos a eventos de amenazas o lesiones vigentes. En sentido contrario, cuando se busca la reparación integral del derecho, en sus dimensiones de restitución o de indemnización, el amparo constitucional cede a favor de los mecanismos ordinarios, judiciales o administrativos,
dispuestos por el ordenamiento jurídico para tales efectos. Para el caso concreto y en la actualidad, las medidas de reparación por la vía gubernamental se brindan bajo la coordinación de la Unidad para la Atención y la Reparación Integral a Víctimas, entidad nacional ante la cual los actores pueden formular sus reclamos de reparación, según lo dispuesto por la ley 1448 de 2011. Adicionalmente, conservan la posibilidad de acudir por la vía judicial, civil o contenciosa administrativa (por ejemplo, con la acción de responsabilidad civil extracontractual o la de reparación directa) en procura de medidas de reparación de mayor alcance, que eventualmente incluyan la llamada “restitutio in integrum” de sus bienes, empleos y demás intereses lesionados por motivo del conflicto armado interno. 3 Sentencia T-403 del 14 de 1994. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Sin embargo, se reitera, el juez de tutela carece de facultades adoptar medidas de reparación que involucren el reingreso a un cargo público de un trabajador, que si bien ostentó la calidad de refugiado en el exterior, renunció a sus derechos laborales en el año 2002, con el fin de atender sus necesidades de seguridad personal. Así las cosas, esta Sala comparte el criterio acogido por el a quo, en el sentido de que la presente demanda de tutela deviene improcedente para lograr los objetivos perseguidos por los señores Blanca Aide Rojas Herrera y Ángel María Torres Barreto. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República
de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO.- CONFIRMAR el fallo impugnado, mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta en contra del Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Departamento de Caquetá. SEGUNDO.- Una vez notificada esta decisión, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
