CSDJ - F41001110200020140081601ADJUNTA20141218153050-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., dieciséis (16) de diciembre de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 410011102000201400816 01

Registro proyecto: 12 de diciembre de 2014

Aprobado según Acta N° 105 de 16 de diciembre de 2014

REFERENCIA: Tutela segunda instancia ACCIONANTE: Ángel Martínez Noguera Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y

ACCIONADOS: Unidad Administrativa Especial de Gestión de

Restitución de Tierras Despojadas PRIMERA Niega protección

INSTANCIA:

DECISIÓN: Confirma

I. ASUNTO Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por Ángel Martínez Noguera contra el fallo de primera instancia proferido el 23 de octubre de 2014, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Huila, mediante el cual negó las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por él contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Unidad

Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.

II. ANTECEDENTES En escrito radicado el 1º de octubre de 2014, el señor Ángel Martínez Noguera interpuso acción de tutela contra las autoridades mencionadas, por considerar que le vulneran sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, de

Acción de tutela segunda instancia Radicado número: 410011102000201400816 01 petición, de información, de “acceso a la administración” y los principios fundamentales a la confianza legítima y a la seguridad jurídica. Al respecto, indica que es víctima de desplazamiento forzado y que por ese motivo debió abandonar el predio donde residía, ubicado en la Vereda El Nuevo Hojal, del municipio de San Andrés de Tumaco (Nariño). Por este motivo, el 14 de enero de 2011 acudió ante el Ministerio Público e inscribió su inmueble en el “Registro Único de Predios” (RUPTA), donde constan aquellos terrenos abandonados a causa de la violencia. Con todo, sostiene que desde esa época no ha podido retornar a su residencia y manifiesta que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras no ha desplegado ninguna actividad tendiente a garantizarle su regreso y el disfrute del citado bien. Esta omisión, considera, vulnera sus derechos fundamentales y merece la pronta intervención del juez de tutela. Por consiguiente, solicita que se le ordene a la accionada “hacer efectivas las medidas de restitución de predios abandonados” con respecto al terreno de su propiedad. Como anexos de la demanda, aportó copias de los siguientes documentos:

1. Formulario de “solicitud de ingreso al Registro Único de Predios (RUPTA) y de protección por abandono a causa de la violencia”, radicado ante la Superintendencia de Notariado y Registro; suscrito por el accionante el 14 de enero de 20141.

2. Oficio No. OÑZ0990, del 10 de octubre de 2012, suscrito por el Director Territorial Nariño de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, en donde le informa al actor que según lo establece la ley 1148 de 2011 el ingreso al registro de tierras despojadas se realiza de forma “gradual y progresiva”, en las zonas donde existan condiciones favorables para la eficacia de los procesos de restitución. En el caso concreto del señor Martínez, su predio “no se encuentra en una zona microfocalizada” por la entidad, lo que significa que a la fecha no se ha implementado en la misma el registro en cuestión al no reunir condiciones de seguridad que faciliten el retorno de las víctimas. Con todo, le informa 1 Folio 9 del cuaderno original (C.O.)

2 Acción de tutela segunda instancia Radicado número: 410011102000201400816 01 que una vez se avance en estos procedimientos, su solicitud de restitución comenzará a tramitarse sin necesidad de que vuelva a presentarla2. 3. “Constancia de la solicitud de inscripción en el registro de tierras despojadas y abandonadas”, emitida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras a nombre del actor, el 10 de octubre de 20123.

III. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El proceso inicialmente fue repartido al Juzgado 4º Civil del Circuito de Neiva. No obstante, en memorial del 7 de octubre de 2014 el actor “corrigió el nombre de la accionada” y aclaró que su demanda se dirigía en contra del Ministerio de

Agricultura4. Por tal motivo, en auto del 8 de octubre de 2014 aquel Despacho declaró la nulidad de todo lo actuado, al considerarse incompetente para asumir el conocimiento de un trámite de esta naturaleza contra una autoridad pública del nivel nacional, según lo previsto en el Decreto 1382 de 20005. En consecuencia, el 10 de octubre de 2014 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Huila admitió la demanda de tutela y ordenó vincular como parte demandada tanto al Ministerio de Agricultura como a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas6. El 16 de octubre de 2014 contestó la demanda el Director Territorial de Nariño de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas7. En primer lugar, destacó que la competencia de esa entidad asignada por la ley 1448 de 2011, alude al diseño, administración y conservación del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, actividades que se desarrollan de forma gradual y progresiva, es decir, atendiendo a las condiciones de cada región del país en donde se llevan a cabo. En particular, citó 2 Folios 11 a 12 C.O. 3 Folio 13 C.O. 4 Folio 26 C.O. 5 Folios 27 y 28 C.O. 6 Folio 32 C.O. 7 Folios 38 a 42 C.O. 3 Acción de tutela segunda instancia Radicado número: 410011102000201400816 01 los artículos 5 y 6 del Decreto 4829 del 2011, que reglamentan este proceso y

establecen la necesidad de focalizar las áreas geográficas en las cuales se realizará el estudio de las solicitudes de restitución de predios recibidas. Tales normas disponen lo siguiente: Artículo 5°. De la focalización para el Registro de Tierras despojadas y abandonadas forzosamente. Con el propósito de implementar el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente atendiendo los principios de progresividad y gradualidad, se adelantará un proceso de macro y microfocalización, mediante el cual se definirán las áreas geográficas en las cuales se realizará el estudio de las solicitudes recibidas. Artículo 6°. De los mecanismos para la definición de áreas. La macrofocalización para la implementación del Registro será definida en el Consejo de Seguridad Nacional, a partir de información suministrada por la instancia de coordinación de responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional, de la que trata el artículo 4° del presente decreto. Los criterios de microfocalización, por municipios, veredas y corregimientos, para la implementación de forma gradual y progresiva del Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, serán establecidos por las instancia de coordinación operativa que defina el Gobierno Nacional y a la que hace referencia el artículo 4° del presente decreto, teniendo en cuenta los insumos suministrados por la instancia de coordinación implementada por el Ministerio de Defensa Nacional en materia de seguridad e identificación de riesgos para la restitución de tierras […]”. En este orden de ideas, únicamente se desarrollan procesos de restitución de tierras en las áreas en donde se pueda garantizar la seguridad de las víctimas y donde no existan riesgos de alteración del orden público.

Para el caso concreto del accionante, la Vereda El Nuevo Hojal del municipio de San Andrés de Tumaco “aún no se encuentra microfocalizada” pues no reúne las condiciones fijadas por el artículo 76 de la ley 1448 de 2011, el cual indica al respecto lo siguiente: “[…] El registro se implementará en forma gradual y progresiva, de conformidad con el reglamento, teniendo en cuenta la situación de seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno. La conformación y administración del registro estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas que se crea por esta Ley […]” (énfasis agregado). 4 Acción de tutela segunda instancia Radicado número: 410011102000201400816 01 Así las cosas, el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente en el municipio de interés para el actor aún no se lleva a cabo, y esta situación impide que se satisfagan de manera inmediata sus pretensiones. Por otro lado, sostuvo que la entidad sí dio respuesta oportuna, completa, clara y pertinente a la solicitud del señor Martínez, mediante el oficio del 10 de octubre de 2012, en el que se le informó la imposibilidad de efectuar algún proceso de retorno en la zona donde está ubicado su bien. De igual manera, aclaró que el Registro Único de Predios (RUPTA) es distinto del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Mientras el primero procede con el hecho del desplazamiento forzado y se rinde ante el Ministerio Público y la Superintendencia de Notariado y Registro, el segundo está

reglamentado por la ley 1448 de 2011 y le corresponde administrarlo a esta Unidad. Por último, advirtió que la política de reparación a víctimas del conflicto armado comprende más prestaciones que la restitución de tierras despojadas y señaló que una vez se “microfocalice” la zona en donde se ubica el inmueble del actor, se podrá dar inicio al trámite respectivo. Con base en los anteriores argumentos, solicitó negar la protección constitucional deprecada. El 22 de octubre de 2014 la directora territorial de Tolima de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas solicitó negar la presente acción de tutela8. En su concepto, el actor pretende que su petición de inscribir un bien de su propiedad en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente se tramite como si fuera un derecho de petición. Ello resulta inviable si se tiene en cuenta que por mandato legal, la implementación de aquel registro está condicionada a la identificación de zonas del país en condiciones de ser incluidas en los procesos de restitución de tierras. En tal sentido, la entidad resaltó que según el Decreto 4829 de 2011 le corresponde al Ministerio de Defensa y al “Centro Integrado de Inteligencia para la 8 Folios 53 a 62 C.O. 5 Acción de tutela segunda instancia Radicado número: 410011102000201400816 01 Restitución de Tierras (CI2RT)” adscrito a tal cartera, determinar si un área del territorio nacional puede ser objeto de “macro” y “microfocalización”, atendiendo,

entre otras, a sus condiciones de orden público. Ahora bien, la necesidad de contar con una autorización administrativa como la descrita para poder iniciar procesos de registro que conduzcan a la restitución de tierras, se justifica por cuanto con ella se pretende evitar la “re victimización”, es decir, generar situaciones en donde las víctimas que retornaron a sus predios o inmuebles sean presas de nuevos ataques a su integridad personal por esa circunstancia. Finalmente, citó jurisprudencia constitucional para definir el contenido del derecho de petición y aclarar que no se traduce en el derecho de acceder “a lo solicitado”, sino únicamente a obtener una respuesta pronta y de fondo a los requerimientos elevados ante las autoridades públicas. En lo pertinente, sostuvo que la solicitud de registro formulada por el actor, no le atribuye el derecho subjetivo a ver su inmueble inscrito en dicha base de datos y a ser beneficiario de un proceso de restitución, por cuanto tales actividades están condicionadas a la previa focalización, descrita líneas arriba. El 23 de octubre de 2014 se recibió contestación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural9. De acuerdo con esta entidad, la normatividad vigente no le asigna ninguna competencia que la habilite a satisfacer las pretensiones del accionante. Así, según el Decreto 1985 de 2013, le corresponde formular, coordinar y adoptar políticas en el sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural, pero no reviste alguna facultad concreta en materia de restitución de bienes despojados de manera violenta. A su juicio, las actividades relacionadas con la atención y reparación de víctimas del conflicto armado, son competencia de la

Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, como lo prevé la ley 1448 de 2011. De este modo, es ante dicha dependencia que deben plantearse los reclamos del señor Martínez. Por estos motivos, solicitó ser desvinculado del presente asunto, al carecer de “legitimación material en la causa por pasiva”. 9 Folios 67 a 70 C.O. 6 Acción de tutela segunda instancia Radicado número: 410011102000201400816 01

IV. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 23 de octubre de 2014, la Sala Seccional de Huila negó las pretensiones de la acción de tutela bajo estudio, por cuanto las mismas desconocen las reglas que gobiernan la restitución de tierras despojadas establecida en la ley 1448 de 2011.10 El fallo destacó que dicho estatuto y los decretos que lo reglamentan, establecen una serie de pasos y condiciones para que se produzca la restitución y el retorno a los predios abandonados por causas ligadas al conflicto armado interno. En especial, suponen que el Ministerio de Defensa certifique la posibilidad de emprender actividades de tal naturaleza sin temor a la repetición de los hechos delictivos que dieron lugar al desplazamiento de sus propietarios u ocupantes.

En el caso del actor, su predio se ubica en el Departamento de Nariño y en la actualidad dicha entidad territorial no ha sido objeto de una “macrofocalización”, que autorice tanto el registro como el inicio de procesos de restitución en la zona. Por este motivo, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de

Tierras no ha vulnerado los derechos del señor Martínez cuando le informó que por lo pronto su solicitud de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente resultaba inviable, pues su finca pertenece a una zona del país que no reúne las condiciones, entre otras, de orden público, requeridas para emprender esta importante labor. Teniendo en cuenta lo anterior, el a quo consideró válida la respuesta ofrecida por la entidad accionada el 10 de octubre de 2012, mediante la cual le informó al demandante sobre el procedimiento fijado por la ley en estos casos, y le sugirió solicitar la protección de su predio, según lo prevé la ley 387 de 1997 para los inmuebles abandonados por víctimas del delito de desplazamiento forzado interno.

V. IMPUGNACIÓN 10 Folios 75 a 86 C.O.

7 Acción de tutela segunda instancia Radicado número: 410011102000201400816 01 El 30 de octubre de 2014 el accionante impugnó la sentencia de primera instancia11. En su concepto, la providencia de la Sala Seccional de Huila es una “vía de hecho”, pues desconoce sus derechos fundamentales y olvida que ni el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ni la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras han dado curso a su solicitud de restitución y medidas de protección sobre el inmueble de su propiedad. Al respecto, aduce que el derecho de petición no se satisface “siempre” con una “simple” respuesta “afirmativa o negativa”, pues en ocasiones como esta, exige “gestiones” encaminadas a satisfacer lo pedido. También alega que la respuesta ofrecida por la entidad accionada carece de una “fecha cierta” y argumenta que su

finca “pertenece a la minoría étnica afrodescendiente” y, por consiguiente, goza de una “especial protección constitucional”. Para finalizar, indica que “ya reli[zó] la gestión de solicitud de inscripción del predio así como la titulación del baldío, actuaciones que siguen sin ser resueltas por la accionada”. Allegó junto a su escrito, copia de la “nota devolutiva” emitida por la Registradora Helen Castillo, el 12 de julio de 2011, en la cual le informa que rechazó su solicitud de protección individual sobre el predio que dice ser de su propiedad, ya que en realidad se trata de “un baldío que pertenece a la Nación” y, en consecuencia, “no cuenta con un folio de matrícula inmobiliaria”. Al respecto, le señala que dichos bienes requieren adjudicación por parte del INCODER, según lo previsto en el Decreto 1250 de 1970. Así mismo, aportó una copia de la “solicitud de adjudicación de baldíos – personas naturales”, elevada por el actor ante el INCODER el 15 de febrero de 2011.

VI. CONSIDERACIONES 11 Folios 109 y 110 C.O.

8 Acción de tutela segunda instancia Radicado número: 410011102000201400816 01 Competencia En virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 116 de la Constitución, 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991, y en el Decreto 1382 de 2000, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para conocer en

segunda instancia los fallos que resuelven acciones de tutela, proferidos por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura. En el caso bajo examen, el señor Ángel Martínez Noguera promovió acción de tutela contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, al considerar que le vulneran múltiples derechos con ocasión de la falta de respuesta a su solicitud de registro y restitución de un inmueble de su propiedad ubicado en el municipio de San Andrés de Tumaco. Al respecto, la Sala encuentra que los alegatos del actor se fundan en considerar que el derecho fundamental de petición abarca el derecho de acceder a lo pedido. Así, tanto en su demanda como en el escrito de impugnación, sostiene que su solicitud de registro y restitución de un predio, debía contestarse con la efectiva inscripción y entrega de aquel inmueble. Sobre este punto, la Corte Constitucional aclara que la garantía de aquel derecho fundamental no incluye el obtener una respuesta favorable a los intereses de quien lo invoca. Por ejemplo, en la sentencia T-558 de 2012, dicha Alta corporación recordó al respecto lo siguiente: “[I]ndependientemente de que lo resuelto por la entidad sea adverso o no a los intereses del peticionario, la resolución del asunto debe contar con un estudio minucioso de lo pretendido, argumentos claros, que sea coherente, dé solución a lo que se plantea de manera precisa, suficiente, efectiva y sin evasivas de ninguna clase. Sobre el particular ha sostenido la Corporación que: “…una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y

satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario; es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea(artículos 2, 86 y 209 de la C.P.); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal 9 Acción de tutela segunda instancia Radicado número: 410011102000201400816 01 manera que la solución a lo pedido verse sobre lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta12” (énfasis de la Sala). En el caso bajo estudio, el actor acudió ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras en el año 2012 a solicitar la inscripción de su finca en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, como primer paso para llevar a cabo retorno efectivo a la misma. No obstante, en Oficio No. OÑZ0990 del 10 de octubre de 2012, dicha entidad le informó que tal registro se viene realizando de forma “gradual y progresiva” a lo largo del territorio nacional, como lo prevé la ley 1448 de 2011, atendiendo, especialmente, a las condiciones de seguridad de las zonas en donde se ubican los inmuebles despojados de forma violenta. Entonces, teniendo en cuenta que hasta el momento ninguna área del departamento de Nariño ha sido certificada por el Ministerio de Defesa como apta para ser focalizada en los programas de restitución y retorno, su petición resultaba

imposible de satisfacer en este momento. Así las cosas, si bien la respuesta ofrecida por entidad acusada no accedió a las pretensiones del señor Martínez, no por ello dejó de ser oportuna, suficiente, efectiva y congruente, cumpliendo de tal manera con la garantía de su derecho fundamental de petición. Por otro lado, la Sala no puede perder de vista que los elementos probatorios allegados al expediente permiten entrever que el actor le imputa conductas por fuera de sus órbitas de competencias al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. En concreto, en su escrito de impugnación el accionante manifiesta que aquel “persiste” en la vulneración de sus derechos al abstenerse de incluir su inmueble en el Registro Único de Predios (RUPTA) y guardar silencio en torno a su solicitud de titulación de un predio baldío. Sin embargo, emerge con claridad de las pruebas que el mismo actor anexa, que la petición de registro fue elevada en enero de 2011 ante la Superintendencia de Notariado y Registro, y el 12 de julio siguiente la misma entidad la resolvió desfavorablemente, tras encontrar que 12 Sentencia T-627 de 2005, véase también sentencias T-340 de 2008, T-377 de 2000, T-1060A de 2001. 10 Acción de tutela segunda instancia Radicado número: 410011102000201400816 01 recaía sobre un bien baldío o propiedad de la nación. A su turno, la petición de titulación aludida la radicó en el año 2011 ante el INCODER, autoridad delegada por la ley 160 de 1994 para adjudicar esta clase de bienes a los poseedores u

ocupantes que demuestren reunir una serie de requisitos vinculados a periodos de tiempo y explotación económica. Ante estas circunstancias, los reclamos del accionante debieron formularse ante las autoridades citadas (Superintendencia de Notariado y Registro e INCODER) y no, como lo propone por esta vía judicial, ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, pues, como dicha autoridad lo señaló, en virtud del Decreto 1985 de 2013 y las demás normas que definen su ámbito funcional, carece de competencia para satisfacer sus pretensiones concretas. Por consiguiente, en el presente caso no se aprecia vulneración alguna a los derechos del accionante que pueda atribuírsele al Ministerio en cuestión o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. En sentido diverso, le corresponde a la parte demandante adelantar las gestiones administrativas necesarias ante las instancias gubernamentales frente a las cuales acudió originalmente en procura de sus derechos. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO.- CONFIRMAR el fallo impugnado, mediante el cual se negó la acción de tutela formulada por Ángel Martínez Noguera, conforme a las motivaciones de esta providencia. SEGUNDO.- Una vez notificada esta decisión, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

11 Acción de tutela segunda instancia Radicado número: 410011102000201400816 01

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA

PRESIDENTA BUITRAGO

VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

12