CSDJ - F44001110200020170000801ADJUNTA20170428172038-2017

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., cinco (5) de abril de dos mil diecisiete (2017) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No. 440011102000201700008 01 Aprobada según Acta de Sala Nº 029 de la misma fecha.

Ref.: Tutela instaurada por Johanna Estefany Romero Daza contra el Ministerio de

Educación Nacional. ASUNTO Procede la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a decidir la impugnación interpuesta contra la sentencia de tutela proferida el siete (7) de febrero de dos mil diecisiete (2017), por medio de la cual la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira1, amparó los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, petición, trabajo, igualdad y libertad de ejercer profesión u oficio, en favor de la accionante Johanna Estefany Romero Daza, al considerarlos vulnerados por el Ministerio de Educación Nacional. ANTECEDENTES HECHOS La petición de amparo de derechos fundamentales presentada el 23 de enero de 2017 ante la oficina judicial de reparto de Riohacha, se soporta en las siguientes situaciones fácticas: 1 Conformaron la Sala los Magistrados Ana Tulia Lamboglia Rodríguez (ponente) y Hernán Reina Caicedo.

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1. El 25 de septiembre de 2015, solicitó a la entidad accionada la convalidación de su título de Maestría en Psicología y Consejería Familiar, el cual fue expedido por la Universidad Reformada de Miami Inc., petición radicada con el número 0003570.

2. El 16 de mayo de 20162, se le respondió en forma negativa, decisión contra la que interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación.

3. El 14 de junio del mismo año, por correo electrónico insistió en la definición del recurso de apelación, pues cuando llamaba se le exigía actualización de datos como forma de evadir lo solicitado.

4. El silencio administrativo del Ministerio de Educación Nacional, “confirma la violación ostensible de los derechos de petición, debido proceso administrativo y libertad de ejercer profesión u oficio acorde a mi esfuerzo personal por superarme para alcanzar mayor idoneidad en mi campo profesional”.

ADMISIÓN DE LA DEMANDA La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira, mediante auto del 24 de enero de 2017 avocó conocimiento de la presente acción de tutela y ordenó notificar de la misma a la accionada, al propio tiempo que dispuso que el Ministerio de Educación Nacional presentara informe sobre los hechos expuestos por la accionante y aportara las pruebas que considerara de importancia para su defensa. 2 De acuerdo con documentación remitida por el Ministerio de Educación Nacional, la respuesta a la solicitud de la accionante se decidió el 31 de mayo de 2016.

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA CONTESTACIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Mediante escrito del 6 de febrero de 2017, la oficina jurídica del Ministerio de Educación Nacional se pronunció frente a la acción de tutela promovida en contra de dicha entidad por la doctora Johanna Estefany Romero Daza, para solicitar su improcedencia por presentarse carencia actual de objeto, teniendo en cuenta que a través de la resolución Nº 01429 del 3 de febrero de 2017 se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión que negó la convalidación del título reclamado por la mencionada ciudadana, dejando en firme dicha determinación. LA SENTENCIA IMPUGNADA La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira, a través de sentencia del siete (7) de febrero de dos mil diecisiete (2017), al amparar los derechos fundamentales aducidos en la demanda de tutela, ordenó al Ministerio de Educación Nacional, que: “dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente proveído, se sirvan iniciar el trámite de la evaluación académica del título de Magister en Psicología y Consejería Familiar obtenido por la señora YOHANNA ESTEFANY ROMERO DAZA en la Universidad Reformada de Miami Inc., para determinar, si de acuerdo con un concepto académico, procede o no la convalidación del mismo, tal como lo establece el numeral 3º del artículo 3 de

la Resolución Nº 6950 de 2015, sin superar el término allí previsto”. La anterior decisión se adoptó porque:

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA “la entidad demandada se limitó a efectuar un análisis de validez respecto de la Institución de Educación Superior que otorgó el título, olvidándose de lo previsto en el numeral 3 del artículo 3 de la Resolución 6059 de 2015, en el sentido, que de no existir certeza sobre el nivel académico de los estudios objeto de convalidación, la documentación debía someterse a proceso de evaluación académica a través de la Comisión Nacional Intersectorial para el aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES-. Y tal omisión no debió darse teniendo en cuenta que la misma entidad demandada, en el cuerpo del acto administrativo que resuelve el recurso, reconoce que el de la convalidación se trata de un trámite que indiscutiblemente implica un análisis legal de la información y un posterior examen académico de los estudios cursados, sin que de ello se pueda inferir que se trata de etapas excluyentes, por el contrario, se advierte que el segundo de los pasos referidos es de naturaleza subsidiaria”. LA IMPUGNACIÓN El Ministerio de Educación a través de la oficina jurídica impugnó la decisión anterior, para solicitar que se revoque la misma, y en su lugar se declare la improcedencia de la acción porque los actos administrativos expedidos por dicha entidad en el caso de la señora Romero Daza se encuentran en firme,

y por eso puede demandarlos ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Explicó que el procedimiento administrativo de convalidación solicitado por la accionante ya culminó, sin que pueda afirmarse el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso por omitirse la evaluación

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA académica, como lo entiende la Sala a quo, porque dicho trámite “procede siempre y cuando se apruebe el correspondiente examen de legalidad, de lo contrario el procedimiento atentaría contra el principio de economía que gobierna las actuaciones administrativas y abriría la compuerta para convalidar títulos con vicios de legalidad”.

Agregó: “Si la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior luego del examen de legalidad concluye que el programa o institución no están legalmente reconocidos por la autoridad competente en su país de origen, o efectúa cualquier otro reparo de legalidad, en aras de salvaguardar el derecho al debido proceso procederá a efectuar un ‘traslado de legalidad’ con el fin de otorgarle la oportunidad a la solicitante de presentar reparos, argumentos y las pruebas que considere necesarias para variar el concepto de legalidad, pero si dentro del término de dicho traslado no se aportan argumentos y pruebas que tengan la facultad de desvirtuar el resultado del examen de legalidad, la Subdirección de Aseguramiento negará la convalidación mediante acto administrativo debidamente motivado, sin que sea necesario efectuar un examen académico sobre el título, en razón a que

esto resultaría inocuo, ineficiente e incluso atentaría contra el principio de economía propio de las actuaciones administrativas”. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA En virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 116 de la Constitución Política, y en los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia de la impugnación

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA interpuesta contra las sentencias de tutela proferidas por las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura. Ahora bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo Nº 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo Nº 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala,

las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”.

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Reiteró la Corte Constitucional que “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”; en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 02 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial tomen posesión, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para

dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Siendo así, esta Superioridad es competente para resolver la impugnación formulada contra el fallo de tutela proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira, mediante el cual amparó los derechos fundamentales reclamados por la accionante en la demanda de tutela promovida contra el Ministerio de Educación Nacional. DECISIÓN DE ESTA CORPORACIÓN LA TUTELA Y SUS REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD La acción de tutela, en los términos fijados por el artículo 86 de la Constitución Política, es una herramienta judicial para reclamar ante los jueces, mediante procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que resulten

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. Esta acción tiene carácter subsidiario y residual ante la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, cuando no exista otro medio idóneo para su protección o, existiendo otros medios de defensa judicial, se requiera acudir al amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable3. La jurisprudencia nacional ha enfatizado en señalar que la tutela no sustituye otros medios ordinarios de defensa, toda vez que se trata de una medida excepcional, que solo procede ante las deficiencias de los instrumentos de

defensa judiciales, sin desplazarlos o sustituirlos. La H. Corte Constitucional afirma que es un herramienta democrática que tienen los ciudadanos para proteger sus derechos constitucionales, del que no puede abusarse cuando existan otros mecanismo judiciales4. EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO El artículo 29 de la Constitución Política dispone que el debido proceso debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. En ese sentido, se ha pronunciado la Corte Constitucional en Sentencia T-1083 se 20045: “El debido proceso en los asuntos administrativos implica que el Estado se sujete a las reglas definidas en el ordenamiento jurídico, no solamente en las actuaciones que se adelanten contra los particulares para deducir responsabilidades de 3 Corte Constitucional, Sentencias C-1225 de 2004; T698 de 2004, SU-1070 de 2003; T827 de 2003; SU – 544 de 2001; T–1670 de 2000, entre otras. 4 Sentencia T-161 de 2005. 5 M.P. Jaime Córdoba Triviño

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA carácter disciplinario o aquellas relativas al control y vigilancia de su actividad, sino en los trámites que ellos inician para ejercer un derecho ante la administración o con el objeto de cumplir una obligación. (…) Por lo cual, todo acto arbitrario de éste, entendido por tal el que se parta de las normas aplicables, para realizar su propia voluntad, implica violación

del debido proceso”. Jurisprudencialmente se ha señalado como garantías mínimas del derecho al debido proceso las siguientes: “(i) que el trámite se adelante por la autoridad competente; (ii) que durante el mismo y hasta su culminación se permita la participación de todos los interesados; (iii) ser oído durante toda la actuación; (iv) que la actuación se adelante sin dilaciones injustificadas; (v) ser notificado de las decisiones que se adopten de manera oportuna y de conformidad con la ley; (vi) solicitar, aportar y controvertir pruebas; (vii) en general, ejercer el derecho de defensa y contradicción, e (viii) impugnar las decisiones que puedan afectarle”6. CASO CONCRETO Bajo el entendido que son varios los temas que se deben abordar en el asunto sub judice, esta Sala se adentrará al estudio de los mismos en el siguiente orden: i) la existencia o no de vulneración al debido proceso, ii) si en el curso de un proceso administrativo, es posible el amparo al derecho de petición; iii) si se cumple con la exigencia de la subsidiariedad en la presente tutela. Como primera medida, en relación con la vulneración al debido proceso administrativo, cabe resaltar que, si bien es cierto que en el caso referenciado por la accionante Johanna Estefany Romero Daza, para el momento en que instauró la tutela el Ministerio de Educación Nacional le 6 Sentencia T-167 de 2013.

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA desconocía el derecho fundamental al debido proceso administrativo

adelantado con ocasión de la solicitud de convalidación del título título de Maestría en Psicología y Consejería Familiar, el cual fue expedido por la Universidad Reformada de Miami Inc., también lo es que, durante el transcurso del trámite de la presente acción se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del 31 de mayo de 2016 que negó dicha pretensión, es decir, se ha configurado la carencia actual de objeto. Lo anterior, porque la decisión emitida por la entidad accionada el 3 de febrero de 2017 -resolución Nº 01429-, no puede considerarse violatoria de los derechos fundamentales aducidos por la doctora ROMERO DAZA en el escrito de tutela, teniendo en cuenta que se dieron a conocer las razones jurídicas para no acceder a la convalidación del título ya mencionado, es decir, así no esté de acuerdo la accionante con esa determinación al acudir a una interpretación distinta a la que formula el Ministerio de Educación Nacional en la resolución indicada, en cuanto al entendimiento del procedimiento reglado por la Resolución Nº 6950 del 15 de mayo de 2015, no puede la jurisdicción disciplinaria ocuparse de definir cuál interpretación es la que debe tener dicha regulación. Lo cierto es que, como se ha dejado anunciado, no aparece descabellada o irrazonable la considerada por la entidad accionada, en presencia del tenor literal que presentan los artículos 1º y 3º, así: “Artículo 1. Objeto. La presente Resolución tiene como objeto regular el trámite de convalidación de los títulos de educación superior, otorgados por instituciones de educación superior

extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior”. “Artículo 3. Convalidación de títulos oficiales de pregrado y posgrado. Sin perjuicio de lo dispuesto más adelante respecto de los programas del área de la salud y de pregrado en derecho, contaduría y educación, para efectos del trámite de la convalidación de títulos de pregrado y de posgrado, se deberá realizar una evaluación legal de la información y en su orden verificar cuál de los siguientes criterios le es aplicable: 1. Programa o institución acreditada, o su equivalente en el país de procedencia. Se encuentra dentro de este criterio cuando el título que se solicita convalidar cuente con alguna de las dos siguientes condiciones: a) Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación se encuentra acreditada, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen. b) Si el programa académico cursado por el solicitante se encuentra acreditado, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen. Para la aplicación del criterio de convalidación por acreditación, la fecha de obtención del título debe estar comprendida dentro del término de vigencia de la acreditación del programa o de la institución que otorgó el título que se pretende convalidar. Si la solicitud presentada por el interesado

se encasilla dentro de este primer criterio, se procederá a convalidar el título. El trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida… Evaluación académica. Si el título que se somete a

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios señalados anteriormente o si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica ante la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación SuperiorCONACESsin perjuicio de que el Ministerio pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera. Este trámite se adelantará en un término no mayor a cuatro (4) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida”. En segundo lugar, y en lo que tiene que ver con el derecho fundamental de petición frente a actuaciones administrativas, descendiendo en el caso que ocupa la atención de la Sala, se tiene que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional7, no hay lugar al amparo al derecho de petición, cuando 7En la sentencia T-414 de 1995, la jurisprudencia constitucional señaló que la finalidad del derecho de petición es hacer posible el acceso de las personas a la autoridad pública para que ésta, obligada como está por el artículo 23 de la

Constitución, se vea precisada no solamente a tramitar sino a responder de manera oportuna las solicitudes elevadas por aquéllas en interés general o particular; sin embargo, no tiene sentido ejercer dicho derecho cuando la administración ha asumido de oficio una actuación que adelanta ciñéndose a los términos y requerimientos legales, por lo que, en tales eventos las reglas aplicables para que se llegue a decidir sobre el fondo de lo solicitado son las que la ley ha establecido para el respectivo procedimiento, de modo tal que no tiene lugar la interposición de peticiones encaminadas a que el punto objeto de la actuación administrativa se resuelva anticipadamente y por fuera del trámite normal.

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA a éste se acuda encontrándose en trámite un procedimiento administrativo, como es del caso analizado, pues las solicitudes que las partes eleven en el curso de una actuación administrativa, deben someterse a las reglas específicas del correspondiente proceso, y no apartarse del mismo, en virtud que es allí donde deben ser tramitadas y solventadas como concierne. Ahora bien, no puede sin embargo perderse de vista que el mecanismo excepcional de amparo puede abrirse paso, a pesar de la existencia de otro medio de defensa, cuando se demuestre la configuración de un perjuicio irremediable, el cual no aparece acreditado en las diligencias, pues si bien señala la accionante que se encuentra perjudicada por la no convalidación del título, ello no fue probado de modo alguno, razón aún mas de peso para

que no se pueda acceder a lo peticionado. La aplicación preferente de este medio subsidiario y transitorio frente a las acciones propias prevista por el Legislador para atacar actuaciones administrativas de esa naturaleza, tiene fundamento cuando exista certeza de que con el mismo se han lesionado derechos primarios, o que de manera inequívoca se avizora su vulneración, y que además el medio judicial no sea eficaz para suspender dicha amenaza o para reparar los daños irrogados, lo cual no acontece en el presente caso, por cuanto para ello cuenta la accionante con la vía contencioso administrativa. Siendo ello así, no cabe el menor asomo de duda para esta instancia que la acción de tutela instaurada por la doctora YOHANNA ESTEFANY ROMERO DAZA resulta abiertamente improcedente, no solo por la carencia de objeto que se ha configurado, como se dejó visto, sino además, porque contra los actos administrativos proferidos por el Ministerio de Educación Nacional que negaron la convalidación del título de Maestría en Psicología y Consejería

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Familiar (de la Universidad Reformada de Miami Inc.), puede hacer uso de los mecanismos de nulidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dada la subsidiariedad de la acción de tutela, en los términos del artículo 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991. En conclusión, habrá de revocarse la sentencia de primera instancia que amparó los derechos fundamentales aducidos por la accionante en el escrito de tutela, para en su lugar declarar la improcedencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: REVOCAR la sentencia del siete (7) de febrero de dos mil diecisiete (2017), a través de la cual la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira amparó los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, petición, trabajo, igualdad y libertad de ejercer profesión u oficio, en favor de la accionante Johanna Estefany Romero Daza, conforme a lo expresado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En consecuencia de lo anterior, se declara improcedente el amparo solicitado, por carencia actual de objeto y por contar la accionante con medio judicial idóneo para accionar contra los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Educación Nacional por cuyo medio no se accedió a la convalidación del título especificado en la parte motiva.

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA TERCERO: Súrtanse las notificaciones de rigor, contenidas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidenta Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrado Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrado

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YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial