CSDJ - F50001110200020120054201ADJUNTA20130205123439-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C. enero veintitrés (23) de dos mil trece (2013). Magistrado Ponente Dr. WILSON RUIZ OREJUELA Radicación No. 500011102000201200542 01 Aprobado según Acta No. 002 de la misma fecha

Accionante: MARÍA ELSA AGUDELO

Accionado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO Y OTROS Asunto: impugnación del fallo de tutela que niega el amparo de los derechos reclamados

Decisión: Confirmar OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por el actor, contra la providencia de primera instancia proferida el 18 de octubre de 2012 por la

Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta1, en el amparo constitucional de la referencia.

I.- ANTECEDENTES

1. La acción de tutela se sustentó en los siguientes hechos: La actora en su condición de desplazada por la violencia, acudió en acción de tutela en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, igualdad y a la vivienda, presuntamente vulnerados por las entidades demandadas, según la situación fáctica que se sintetiza enseguida2.

En el 2007 fue desplazada de Puerto Lleras –Meta-, sitio del cual se trasladó hacia la ciudad de Villavicencio, habiendo sido registrada el 16 de abril de

ese año en tal calidad en la Unidad de Atención y Organización al Desplazado –UAOcon el código 500014214950. En el 2007 le aprobaron el subsidio de vivienda de interés social y, a la fecha de acudir a la acción de tutela, no le han entregado “la carta cheque” para acceder efectivamente al mismo. 1 Conformada por los Magistrados María de Jesús Muñoz Villaquirán (Ponente) y Consuelo Caballero Esquivel (Conjuez). 2 El escrito de tutela aparece a folios 1 al 11 del cuaderno 1. Por lo anotado, pide al juez constitucional ordenar a las entidades accionadas que hagan entrega de la mencionada carta.

2. Actuación de la primera instancia 2.1. Auto de conocimiento de la tutela y traslado a la entidad demandada El a-quo mediante auto del 4 de octubre de 2012, asumió conocimiento del amparo solicitado y ordenó vincular a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y a la Caja de Compensación Regional Meta, para que dentro de los 2 días siguientes se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones3. 2.2. Intervención de las entidades demandadas y de las vinculadas a la acción de tutela 2.2.1. Caja de Compensación Familiar Regional Meta Mediante apoderado judicial, la Caja de Compensación, Regional Meta – COFREM-4, indicó que esa entidad no ha vulnerado ningún derecho fundamental a la actora, con base en que: (i) las cajas de compensación

otorgan subsidios únicamente a los trabajadores afiliados a las mismas, no a 3 Folio 14 del cuaderno 1. 4 Folios 20 a 22 ibídem. la población desplazada, ni califica su postulación al subsidio de vivienda, sino que son el medio ante FONVIVIENDA para que los desplazados tramiten el subsidio de vivienda familiar; (ii) con fundamento en esa facultad, esa entidad recogió la información a la demandante, exigida en el Decreto 975 de 2004 –derogado por el Decreto 2190 de 2009 para ser postulado ante la mentada entidad; (iii) en ese sentido, es el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA-, el encargado de solucionar la inconformidad de la actora y, (iv) verificada la página web de la “CAVIS”, el estado de la postulación de la actora es el de “Calificados” otorgado por el mencionado Fondo, es decir, que el hogar postulante cumple con todos los requisitos para beneficiarse del subsidio de vivienda familiar, el que se girará siguiendo los términos del artículo 1º del Decreto 170 de 2008, pero actualmente no existen recursos económicos por parte del Estado, representado en cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –FONVIVIENDA-, a efectos de que sea girado a la actora el valor de $14450.000 por tal concepto. 2.2.2. Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas5, por intermedio de apoderado judicial afirmó que esa entidad no

ha vulnerado ningún derecho fundamental a la accionante, por lo siguiente: (i) la actora y su grupo familiar están incluidos en el Registro Único de Víctimas de conformidad con la Ley 1448 de 2011 y, (ii) el derecho de petición elevado por la actora fue respondido según el anexo. 5 Folios 54 a 69 del cuad. 1. 2.2.3. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio por intermedio de apoderado judicial6 solicitó negar la acción de tutela con base en la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa entidad, en razón a que la misma no está llamada a otorgar el subsidio de vivienda, función que corresponde al Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-, según lo regulado en la Ley 3ª de 1991. 2.2.4. Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDAA través de apoderado judicial, FONVIVIENDA7 solicitó se negaran las pretensiones de la acción de tutela con fundamento en que: (i) el acceso al beneficio habitacional se somete a la práctica de procedimientos legales dispuestos para el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social en condiciones de igualdad, de acuerdo con los puntajes asignados en razón a las condiciones de vulnerabilidad de los hogares participantes; (ii) dentro de sus funciones no se encuentra la de otorgar albergue temporal a los desplazados, entregar viviendas, ni definir los planes de vivienda donde los beneficiarios deben aplicar el subsidio; (iii) el derecho a la vivienda es de

naturaleza prestacional, cuya satisfacción se encuentra limitada por los recursos disponibles para tal fin, no siendo un derecho de exigencia inmediata porque es necesario que se cumplan unas condiciones jurídico – materiales reguladas entre otros, en el Decreto 4729 de 2010 y en la Ley 1537 de 2012; (iv) consultada la página del Ministerio de Vivienda, la situación de la accionante se encuentra en estado “CALIFICADO”; (v) una 6 Fls 74 a 80 ibídem. 7 Fls 88 a 97 ibídem. vez realizada la calificación de cada postulación, se organizan de forma automática de manera secuencial y descendente, arrojando como resultado una lista, asignando los subsidios hasta agotar los recursos dispuestos en el presupuesto de 2007 y así sucesivamente. Es decir, el estado “CALIFICADO” permite la inscripción en uno de los cupos de proyectos de vivienda presentados por las entidades territoriales y de esa manera hacer efectivo el subsidio de vivienda; (vi) el grupo familiar de la actora no ha sido beneficiario aún con el subsidio, sino que por haber cumplido con las exigencias de ley, atendiendo el puntaje y orden asignada en la calificación de postulación consagrada en el Decreto 951 de 2001, quedó en estado de “CALIFICADO”; (vii) los hogares que consideraban no estar de acuerdo con el puntaje obtenido, podían acudir al recurso de reposición dentro del término legal, lo que constituye causal de improcedencia de la tutela; (viii) actualmente se encuentran 64.994 hogares en el estado de “CALIFICADO”, todos en espera de recibir el subsidio familiar

de vivienda para el cual se postularon dentro de la convocatoria para la población desplazada del 2007; (ix) debido a los ajustes implementados por los autos de cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, actualmente es imposible señalar una fecha cierta a los hogares que se encuentran en es estado, para entregarles el mentado subsidio. Precisamente la expedición de la Ley 1537 de 2012 busca facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda, tiene como objeto definir los mecanismos que permitan el trabajo conjunto entre el sector público y privado para cumplir las metas en materia de vivienda de interés social prioritario, buscando reducir el déficit habitacional en beneficio de la población más vulnerable y, (x) para la población desplazada el orden de priorización empieza por hogares a los que se les haya asignado el subsidio de vivienda urbana asignado por el Fondo que se encuentre sin aplicar, luego los hogares en estado “CALIFICADO” postulados en el 2007, y posteriormente los hogares desplazados que no hayan participado en ninguna convocatoria de FONVIVIENDA dirigida a dicha población. 2.2.5. Gerente de Vivienda del Departamento del Meta El Gerente del Departamento del Meta8 acudió a la acción de tutela para aclarar que (i) esa entidad territorial otorga subsidios complementarios a las familias desplazadas por la violencia, que cuenten con asignación del Fondo Nacional de Vivienda, con destino a la compra de vivienda nueva o usada; (ii) las familias desplazadas pueden participar en los programas de vivienda

nueva cumpliendo con los requisitos exigidos en las convocatorias realizadas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por conducto de las Cajas de Compensación Familiar, en ese caso, COFREM; (iii) obtenida la carta de asignación, las familias pueden aplicar al subsidio de ese departamento, ubicando la vivienda para ese fin, cumpliendo requisitos certificados por planeación del respectivo municipio: (iv) esa entidad territorial ha venido otorgando tales subsidios, de tal suerte que en el 2010 y 2011 se ejecutó el programa que se desarrolló en su totalidad y, (v) la actora deberá cumplir primero con los trámites para la adjudicación del derecho pretendido, acreditando las actuaciones mencionadas antes, sin las cuales el departamento no podría asignar ningún subsidio en materia de vivienda, so pena de incurrir en infracción a la ley.

3. Pruebas relevantes que obran en el expediente de tutela 8 Fls 120 y 121 del cuad. 1. - Respuesta a la acción de tutela por parte del apoderado de la Caja de Compensación Familiar Regional Meta –COFREM- (fls 20 al 53 del cuad. 1). - Copia de la Resolución No. 903 del 17 de diciembre de 2009 por medio de la cual el Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDAdeterminó el estado de calificado en el proceso de asignación del subsidio familiar de vivienda para la población desplazada, dentro de la tercera asignación de la convocatoria efectuada mediante Resolución 174 del 5 de junio de 2007 (fls 48 a 53). - Respuesta al amparo constitucional por parte de la Jefe de la Oficina

Asesora Jurídica de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (fls 54 a 69 ibídem). - Respuesta a la solicitud de protección constitucional a cargo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante apoderado judicial (fls 74 a 87 ejusdem). - Respuesta a la acción de tutela suscrita por el apoderado judicial del Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA- (fls 88 al 98 ibidem). - Respuesta a la solicitud de protección constitucional suscrita por el Gerente de Vivienda del Departamento del Meta (fls 120 y 121 ejusdem).

4. Decisión de primera instancia A través de fallo del 19 de octubre de 2012, el a-quo9 negó la protección de los derechos fundamentales reclamados, con fundamento en que: (i) según las normas legales aplicables al asunto, los hogares que ostentan la condición de calificados tendrán prioridad en la atención para el procedimiento de asignación de subsidios que operará siempre y cuando exista disponibilidad presupuestal y se cumplan las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto, según lo dispone el Decreto 170 de 2008; (ii) las asignaciones están sujetas a un orden establecido teniendo en cuenta la calificación obtenida y la disponibilidad presupuestal, factor que es determinante, en razón a que de acuerdo con los principios del presupuesto, se advierte que no se podrán hacer gastos que no estén autorizados en la ley de apropiaciones que para ese año rige; (iii) en el caso concreto, no se acredita la afectación de los derechos fundamentales alegados, máxime,

cuando el juez de tutela no puede alterar el orden, ni vulnerar el derecho de elegibilidad a que están sometidos todos los hogares postulantes que obtuvieron una calificación diferente, determinando la prelación de las ayudas a entregar, con el fin de solucionar un asunto en particular y, (iv) la actora hizo una lectura equivocada de la contestación de FONVIVIENDA al derecho de petición, en el que se le informó que los hogares que ostentan la condición de calificados, les serán asignados los recursos en la medida en que se vayan ejecutando, por lo que se encuentra a la espera de estos para continuar realizando de la asignación de la carta –cheque-.

5. Impugnación del fallo de tutela Dentro de los términos legales la actora impugnó el fallo emitido10, buscando sea revocado, con fundamento en que es una persona de la tercera edad, 9 Fls 123 a 157 ibidem. 10 Fls 192 y 193 ibidem. madre cabeza de hogar, se encuentra en una situación de salud crítica, de escasos recursos económicos y actualmente adeuda varios cánones de arrendamiento, motivo por el cual, se le debe entregar el subsidio de vivienda de manera inmediata.

II.- CONSIDERACIONES Y DECISIÓN A ADOPTAR POR LA SALA 2.1. Competencia de la Sala para resolver la impugnación De conformidad con lo previsto en los artículos 86, 116 inciso 1º, 256 numeral 7º de la Constitución Política; 32 del Decreto 2591 de 1991, Decreto 1382 de 2000, esta Sala ostenta la competencia para resolver la

impugnación elevada dentro de la presente acción de tutela.

3. Problema jurídico a resolver y metodología a seguir La Sala debe determinar si se deben amparar los derechos fundamentales a la vida digna, integridad personal, a la igualdad y a la vivienda, alegados por la actora en su calidad de desplazada por la violencia, presuntamente vulnerados por la entidad demandada, debido a la presunta omisión en entregarle la “carta –cheque” del subsidio para acceder a su vivienda de interés social.

Para resolver el problema jurídico, en primer lugar, se seguirá la jurisprudencia constitucional sobre (i) las obligaciones que surgen a cargo del Estado para garantizar el derecho a la vivienda digna de la población desplazada; (ii) la asignación de turnos preferente en el subsidio de vivienda de interés social y el respeto de los mismos, salvo excepciones y, (iii) se resolverá el caso concreto.

4. Las obligaciones que surgen a cargo del Estado para garantizar el derecho a la vivienda digna de la población desplazada En efecto, la jurisprudencia constitucional11 ha señalado que existen obligaciones a cargo del Estado, tendientes a mitigar la vulnerabilidad e indefensión de la población desplazada con un enfoque dirigido al derecho a la vivienda digna, las cuales se traducen en: (i) proporcionar auxilio y alojamiento en forma transitoria (Ley 387 de 1997); (ii) otorgar con prioridad subsidios familiares de vivienda rural o urbana a las familias desplazadas

(art. 1º del Decreto 951 de 2001); (iii) promover un tipo de solución adecuada

de vivienda de acuerdo con las necesidades de cada hogar; (iv) promover planes de vivienda dirigidos a la población desplazada por la violencia y, (v) promover créditos de vivienda favorables a largo plazo para dicha población (art. 2.13 del Decreto 975 de 2004).

5. La asignación de turnos preferente en el subsidio de vivienda de interés social y el respeto de los mismos, salvo excepciones Siguiendo la misma línea jurisprudencial reseñada en el punto anterior, manifestó la Corte que esa Corporación ha prodigado especial protección a las personas en situación de desplazamiento, habida cuenta que carecen de los recursos indispensables para acceder oportunamente a viviendas 11 Sentencias T-585 de 2006 y T-927 de 2012. temporales, lo que origina una amenaza directa y grave contra su vida, circunstancia que aumenta sus condiciones extremas de vulnerabilidad12.

Sin embargo, en lo relacionado con el tema de la utilización de la acción de tutela para lograr la asignación de turnos preferentes para el desembolso de los subsidios de vivienda de interés social, expuso en la sentencia T-927 de 2012, que este medio de defensa judicial no resulta coherente con los derechos de quienes han esperado pacientemente ese beneficio, porque se menoscaba la garantía de igualdad, salvo que se trate de situaciones excepcionales en las que afloren condiciones extremas de vulnerabilidad e indefensión a las que están sometidas algunas familias, inclusive mayor a la de la generalidad de las personas, y que por consiguiente merecen un tratamiento especial13, que permite alterar el sistema de turnos, en virtud, a

su vez, de la igualdad material, permitiendo la procedencia del amparo constitucional como medio idóneo para garantizar los derechos que resulten afectados. Insiste la Corte en que, con todo, se debe “tratar de casos individuales y excepcionales, cuyas condiciones son especialmente extremas, y que por lo mismo requieren un tratamiento particularmente atento, por haber adquirido el status de sujetos de protección constitucional reforzada, en virtud de las condiciones concurrentes de debilidad que les asisten”14. (Negrillas fuera del texto). 12 En la sentencia T-927 de 2012 se apoya esa tesis sostenida, entre otras, en las sentencias T-514/10, T-497/10, T-472/10, T-436/10, T-177/10, T-151/10, T-044/10, T755/09, T-742/09, T-569/09, T-064/09, T-585/06, T-025/04, T-602/03, T-1346/01 y SU11500/00. 13 Sentencias T-245 de 2012 y T-927 de 2012. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-919 de 2006. En ese contexto, la Corte citó casos que ha resuelto a favor de la alteración de turnos para la entrega de los mentados subsidios de vivienda, destacando particularmente el de una familia desplazada por la violencia, conformada por 3 menores, donde el de más corta edad era portador del VIH, lo que implicó una situación de discriminación en el acceso a la vivienda, porque debido a su enfermedad eran rechazados de todos los lugares donde pretendían vivir

(sent. T-919 de 2006). También el de un núcleo familiar compuesto por una madre cabeza de familia y 5 niños, de los cuales uno sufría de parálisis cerebral, circunstancia que restringió la posibilidad de que su progenitora trabajara por estar dedicada exclusivamente a su cuidado.

6. Solución al caso concreto De acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente de tutela se tiene que la señora María Elsa Agudelo y su grupo familiar están incluidos en el Registro Único de Víctimas, debido al desplazamiento forzado sufrido y, en esa condición solicitó el subsidio de vivienda a través de la Caja de Compensación Familiar Regional Meta, entidad que recogió la información exigida a la demandante por el Decreto 975 de 2004 derogado por el Decreto 2190 de 2009 y la remitió al Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDApara su postulación, en donde se inició el procedimiento administrativo para tal fin, se verificaron los datos de acuerdo con lo establecido en la normatividad aplicable, entre otros, los Decretos 951 de 2001, 550 de 2003, 2100 de 2005, 170 de 2008 y 4729 de 2010, se calificó la postulación mediante Resolución 903 del 17 de diciembre de 2009 (fls 48 a 53 cuad. 1), se le dio un puntaje y un orden15, lo que significa que cumple con los requisitos para beneficiarse del subsidio familiar.

Se debe destacar que en la misma situación de la accionante se encuentran 64.994 hogares, vale decir, en espera de recibir el subsidio familiar de

vivienda en las convocatorias para la población desplazada, dentro de las que se encuentran la del 2007, los cuales tendrán prioridad para la ejecución de la Ley de vivienda como lo expuso la demandada en la respuesta a la acción de tutela, de donde surge que la asignación del subsidio debe hacerse de forma prioritaria a los hogares postulados y calificados, hasta completar la totalidad de la asignación a los mismos, siempre y cuando exista disponibilidad de recursos y se cumplan las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto como lo regula el art. 1º del Decreto 170 del 24 de enero de 2008. En ese sentido, en la Resoluciones 901 y 902 del 17 de diciembre de 2009, se asignaron 9071 y 1383 subsidios, respectivamente que fueron desembolsados hasta agotar los recursos disponibles correspondientes a la vigencia fiscal de 2009, según certificado de disponibilidad presupuestal expedido por el Coordinador del Grupo de Finanzas y Presupuesto del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (fl 50 cuad. 1). Es decir, gradualmente se han venido entregando los subsidios, siguiendo estrictamente el orden de puntaje según la convocatoria y la resolución de calificación de la postulación, que en el caso de la actora es la 903 del 17 de diciembre de 2009, en la medida en que existan recursos disponibles, se reitera, siguiendo las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto. 15 En la respuesta de la entidad accionada (fls 99 a 109 cuad. 1) no se señala el puntaje

obtenido por el hogar de la actora. En ese orden de ideas, para la Sala es claro que la entidad demandada ha seguido estrictamente el procedimiento administrativo dispuesto por las normas legales que la llevaron a calificar en el 2009 satisfactoriamente la postulación del hogar de la actora como beneficiaria del subsidio de vivienda en la convocatoria de la población desplazada de 2007, sin que hasta el momento se haya asignado efectivamente, porque está condicionado a la disponibilidad de recursos, de donde se infiere que las autoridades administrativas -como las accionadasdeben cumplir con las normas presupuestales. Como lo expuso el a-quo, el subsidio de vivienda para la mencionada población ha venido materializándose de acuerdo con los puntajes obtenidos por los hogares cuya postulación producto de la convocatoria de 2007 ya fue calificada, de tal manera que acceder al amparo deprecado conllevaría a la afectación del derecho a la igualdad de casi 65.000 hogares que junto con el de la actora se encuentran pendientes de la asignación efectiva del mismo, máxime cuando del material probatorio allegado al proceso no emerge medianamente la existencia de una situación realmente excepcional por la que esté atravesando la actora, que autorice al juez constitucional la alteración de los turnos. Tan solo, afirma que se encuentra enferma, pertenece a la tercera edad, carece de recursos económicos y es madre cabeza de familia, sin más explicaciones. En conclusión, no encuentra la Sala que la situación de la actora en su condición de desplazada por la violencia, y por ello se encuentra sumergida en una circunstancia de vulnerabilidad, se vea agravada en grado sumo al

punto que amerite un trato diferencial positivo en su favor (art.13 C.P.), debido al mayor grado de afectación generado por las condiciones concurrentes de debilidad que le asisten, por sobre la cantidad de hogares que se encuentran en idénticas condiciones a la suya y que también se postularon como desplazados en la convocatoria de 2007 y fueron calificados en el 2009 para optar por el subsidio de vivienda y esperan –igual que la tutelanteel desembolso del mismo. Por lo anotado, se confirmará la decisión impugnada. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria el Consejo Superior de la Judicatura administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO.- CONFIRMAR por los argumentos expuestos, el fallo de tutela emitido el 19 de octubre de 2012 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, que negó el amparo de los derechos fundamentales reclamados por MARÍA ELSA AGUDELO, en contra del MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, del FONDO NACIONAL DE VIVIENDA y de la CAJA DE

COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL META –COFREM-.

SEGUNDO.- Una vez notificados todos los intervinientes, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

COPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

ANGELINO LIZCANO RIVERA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente Vicepresidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrada Magistrado

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA WILSON RUÍZ OREJUELA

Magistrada Magistrado

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial